L’uso etico della scienza ha da sempre migliorato il benessere dei cittadini. Ciascuno di noi fa esperienza di questi vantaggi ogni giorno, anche se spesso in modo inconsapevole; ciò avviene ad esempio quando si consulta il medico, la cui conoscenza scientifica di patologie e farmaci è il fondamento di ogni cura. Altri vantaggi di cui godiamo sono derivati dall’uso della tecnologia, come ad esempio quando si viaggia in aereo o si usa il telefono cellulare.
Negli ultimi due decenni, tuttavia, nuovi benefici della conoscenza stanno emergendo per i cittadini, soprattutto in paesi e in amministrazioni locali che hanno investito nell’ottimizzazione dell’uso dei dati già disponibili all’interno del settore pubblico. Questi dati possono essere usati per valutare quali servizi sono più efficaci ed efficienti, sulla base dell’evidenza empirica. Questo ha generato un movimento in supporto delle “politiche basate sull’evidenza”, o evidence-based policies.
I nuovi vantaggi portati dalle valutazioni sono da un lato di carattere collettivo, poiché le scoperte possono essere usate per rendere più efficienti gli interventi di regolamentazione o di spesa pubblica. Questi nuovi benefici hanno anche una valenza individuale, in quanto i servizi pubblici di cui il singolo cittadino fruisce possono essere resi efficaci se l’amministrazione fa buon uso delle scoperte fatte dalle valutazioni.
Un fattore che ha permesso di fare notevoli passi avanti in questo ambito è il riuso protetto di dati amministrativi. Ad esempio, l’Estonia ha investito nel riutilizzo dei dati amministrativi per generare sia (a) servizi diretti ai cittadini sia (b) evidenza scientifica sull’efficacia e l’efficienza delle politiche pubbliche. Anche questa seconda categoria porta benefici ai cittadini, come illustrato in seguito; per distinguerli dai servizi diretti, questi benefici sono indicati come indiretti nel seguito. L’infrastruttura estone si chiama “X-road”, ed è presentata in questo video di 3 minuti; si veda alternativamente la pagina web dedicata.
Quali benefici derivano da questa infrastruttura per i cittadini estoni? Fra i vari esempi di servizi diretti ai cittadini, il sistema X-road ha trasformato il modo in cui vengono eseguite le transazioni immobiliari, eliminando la necessità di accedere fisicamente agli uffici pubblici e trascorrere ore in attesa che un funzionario trovi la copia cartacea dei documenti necessari. Con il nuovo sistema, privo di supporti cartacei, i tempi di elaborazione delle transazioni che erano di mesi si sono ridotti fino a un minimo di 8 giorni. Anche le aziende traggono vantaggi diretti da questo sistema, avendo ad esempio accesso informatico sicuro al data-base delle proprietà immobiliari, con la possibilità di avere conferma di chi è proprietario dei beni con pochi clic.
Questi servizi diretti sono ovviamente resi possibili dalla digitalizzazione, che tuttavia è condizione necessaria ma non sufficiente alla creazione degli stessi. Il fattore cruciale è infatti dato dalla connettività fra i diversi sistemi informativi delle varie parti dell’amministrazione pubblica: ciascuna parte dell’amministrazione pubblica mantiene i propri dati (in formato digitale), e le vari basi di dati sono collegate fra loro da protocolli comuni (la cosiddetta interoperabilità dei sistemi). Ogni servizio diretto ai cittadini è ottenuto con un’applicazione informatica (script) che interroga le varie basi di dati e raccoglie tutte le informazioni necessarie.
Questa decentralizzazione nell’archiviazione dei dati lascia le basi di dati fisicamente all’interno della relativa amministrazione responsabile; in questo modo è più semplice aggiornare e usare i dati. Al tempo stesso, questa soluzione permette una sicurezza generale maggiore del sistema nel suo complesso rispetto a quella che consente un grosso sistema centralizzato, per ragioni simili a quelle che hanno portato allo schema di connettività distribuita della rete internet. Il sistema protegge anche in modo efficace la privacy dei dati personali con soluzioni innovative. Questa situazione appare distante da quella presente in Italia per l’accesso sicuro a dati amministrativi, come descritto nell’articolo di Ugo Trivellato in questo stesso numero del Menabò.
La vera novità tuttavia del sistema estone è data dal fatto che anche i benefici indiretti legati alla valutazione delle politiche pubbliche viaggiano sullo stesso sistema. X-Road funziona come piattaforma per i progetti di valutazione e di ottimizzazione delle politiche pubbliche; i dati vengono raccolti dalle varie basi di dati da uno script simile a quello usato per i servizi diretti ai cittadini.
Ad esempio, gli uffici dell’impiego estoni potranno a breve accedere a uno strumento che fornisce la valutazione di quali corsi di formazione stanno fornendo prestazioni migliori nel mercato del lavoro locale per aiutare i disoccupati a trovare lavoro. I benefici in questo caso sono sia per il disoccupato, che ha così una maggiore probabilità di trovare lavoro, sia per ogni generico cittadino non fruitore del servizio, che partecipa, con le tasse che paga, al finanziamento di un corso di formazione che, grazie alla valutazione, sarà più efficace.
I benefici indiretti del sistema estone possono essere ottenuti anche in assenza di una rete informatica avanzata come la X-road. Ad esempio, tutti i dati individuali raccolti dalle pubbliche amministrazioni in Olanda sono collegabili fra loro in modo protetto a fine di valutazione delle politiche. Il collegamento di questi dati è gestito dall’ufficio statistico olandese, che permette l’accesso remoto ai dati individuali con adeguate misure di sicurezza.
In questo modo i dati non lasciano mai l’ufficio statistico olandese, se non come risultati tabulati in una forma che non possa ledere la privacy o la confidenzialità delle aziende. I costi per collegare le varie basi di dati sono addebitati ai ricercatori, con una formula di mera copertura dei costi vivi. Sistemi simili sono in vigore in Gran Bretagna, Francia, Danimarca, Ungheria, nei paesi Scandinavi e, in varie forme, in quasi tutti i paesi europei (per ulteriori informazioni si vedano i contributi del volume open access, Crato e Paruolo eds, Data-Driven Policy Impact Evaluation, 2019, Springer).
Ma perché c’è bisogno dei dati individuali di persone o imprese per le valutazioni delle politiche, i cosiddetti microdati? Spesso gli interventi di politica sono a livello individuale, come ad esempio quelli di formazione di un disoccupato o di un contributo finanziario pubblico per investimenti di una impresa in innovazione. I micro-dati danno quindi informazione allo stesso livello di granularità degli interventi di politiche pubbliche.
Inoltre, il confronto fra le imprese che hanno ricevuto finanziamenti e quelle che non li hanno ricevuti è, in molti casi, alla base delle tecniche di valutazione. Queste ultime spesso estendono l’idea di confrontare i risultati del gruppo dei “trattati” con i quelli del “gruppo di controllo”, tipico della sperimentazione medica. I microdati permettono questo tipo di confronti, che non sarebbe possibile con dati più aggregati.
L’uso di microdati di origine amministrativa è probabilmente il fattore che più contribuisce ad accrescere i benefici derivanti dalle valutazioni. I microdati amministrativi hanno infatti diversi pregi.
- I dati sono depurati da errori per scopi amministrativi; ad esempio l’archivio dei dati previdenziali deve essere accurato per non elargire sussidi di disoccupazione a chi non ne ha diritto. Questo garantisce dati molto accurati e precisi.
- Il costo di acquisizione dei dati è quasi nullo, poiché i dati sono già stati raccolti per altri scopi.
- I dati riguardano spesso l’intera popolazione, e danno una grande quantità di informazioni.
- La raccolta periodica dei dati amministrativi permette inoltre la costruzione di serie storiche individuali.
- La tempestività dei dati amministrativi è quasi in tempo reale; nel caso estone, è già in tempo reale.
- La raccolta dei dati non è intrusiva, a differenza delle indagini campionarie telefoniche o effettuate con interviste di persona.
- La presenza di codici identificativi individuali per persone o imprese in diverse basi di dati permette di collegare le informazioni provenienti da varie amministrazioni. Tali collegamenti possono anche essere effettuati mediante informazioni geografiche, o in assenza di codici identificativi individuali, con metodi probabilistici, seppure con risultati meno precisi.
- I dati amministrativi possono fornire uno scheletro per l’integrazione di dati da indagini campionarie.
Quest’ultima possibilità è ad esempio stata scelta dall’ufficio statistico nazionale della Nuova Zelanda, dove i dati amministrativi e i dati da indagini campionarie vengono collegati periodicamente.
La protezione della privacy e della confidenzialità dei dati di impresa è ovviamente necessaria, ed è coperta dalla normativa comunitaria. Le esperienze dei paesi europei sopra citati mostrano che tale protezione è possibile. L’articolo di Ugo Trivellato, già citato, discute alcune criticità del caso italiano e nota come in Italia non si sia ancora pervenuti all’idea di collegare sistematicamente i dati di varie amministrazioni a fini di valutazione delle politiche.
In tutti i paesi ricordati in precedenza, l’impulso alla produzione di benefici derivanti dalle valutazioni delle politiche è stato dato dalla comunità scientifica che si occupa di valutazioni. Questo fenomeno è probabilmente dovuto anche alla curiosità intellettuale dei ricercatori di individuare gli interventi che funzionano meglio e al loro desiderio di imparare dall’esperienza.
Un altro motivo è possibilmente il fatto che la comunità scientifica ha in genere un carattere trans-nazionale; i risultati delle valutazioni delle politiche francesi, ad esempio, possono aiutare a formulare ipotesi su come funzionerebbero in Italia politiche simili. Questo ha probabilmente favorito la diffusione delle valutazioni al di là dei singoli confini nazionali.
Da un lato, infatti, ogni valutazione ha una valenza locale sia nel tempo che nello spazio; d’altro lato, spesso i risultati possono avere una “validità esterna”, ossia essere estensibili ad altri contesti, oppure più semplicemente possono ispirare ricerche analoghe in altri paesi o altri contesti locali. Da questo punto di vista, la valutazione in Italia potrebbe trarre spunti e benefici dal crescente numero di politiche sottoposte a valutazione negli altri paesi europei.
Cosa occorrerebbe quindi fare per poter meglio fruire dei benefici derivanti dalla valutazione? Alcune lezioni provenienti dai paesi sopra elencati paiono essere le seguenti.
Primo: occorre prevedere come collegare sistematicamente e in modo sicuro i dati amministrativi provenienti da varie amministrazioni. Questo collegamento può avvenire solo per i dati necessari a un progetto di valutazione, ed essere svolto da uno script (come nel caso estone) o da personale di un’agenzia preposta a questo scopo (come per l’ufficio statistico olandese).
Secondo: occorre rendere accessibili i dati in modo sicuro ai ricercatori, favorendo lo scambio e la cooperazione fra paesi e realtà locali diversi. La diversità di esperienze in Europa fornisce una grande varietà e ricchezza di valutazioni, accessibili a tutti i ricercatori dei vari paesi europei.
Sotto entrambi gli aspetti, guardare a come altri paesi europei hanno trovato soluzioni operative potrebbe evitare di ripetere errori già fatti, e renderebbe più veloce l’avvicinamento verso la fruizione di questi nuovi benefici del sapere.
* Le opinioni espresse in questo articolo sono quelle dell’autore e non riflettono necessariamente quelle dell’istituzione di affiliazione.