Il nuovo ciclo di programmazione 2007-2013 della politica regionale unitaria italiana
Introduzione
La prima fase strategica del nuovo ciclo di programmazione 2007-2013 della politica regionale è stata già avviata da più di un anno, in sovrapposizione con lo stadio conclusivo del passato ciclo 2000-2006, e costituisce un’occasione decisiva per il rilancio della competitività delle aree sotto-utilizzate del nostro paese.
Il Dipartimento Politiche di Sviluppo (DPS) del Ministero dello Sviluppo Economico ha coordinato l’intenso processo partenariale di definizione della cornice istituzionale ed economica della nuova politica regionale per il nostro paese, che, sulla base delle linee guida approvate dall’intesa Stato-Regioni-Enti Locali del 3 febbraio 2005, ha portato all’elaborazione della prima bozza del Quadro Strategico Nazionale (QSN) 2007-2013, inviata, a fine dicembre 2006, alla Commissione Europea (CE). Il QSN, presentato al paese in occasione del Seminario di Governo tenutosi a Caserta nei giorni 11 e 12 gennaio 2007, rappresenta il documento di riferimento del prossimo ciclo di programmazione, che vede, per la prima volta in Italia, l’unitarietà della politica regionale di sviluppo attuata con risorse aggiuntive nazionali (ricomprese essenzialmente nel Fondo Aree Sottoutilizzate) e aggiuntive comunitarie (i Fondi Strutturali): per la prima volta le due fonti di finanziamento prevedono il medesimo orizzonte temporale e il medesimo documento di programmazione, appunto il QSN 2007-2013.
Il mio saggio ha lo scopo di far comprendere in che modo le politiche per lo sviluppo locale e per il mercato del lavoro sono state definite e integrate all’interno del QSN; dopo aver descritto i tratti principali della fase di avvio del nuovo ciclo di programmazione, tuttora in corso, si chiarirà in particolare che le due tematiche sono state declinate all’interno di un’unica sezione (priorità), proprio al fine di superare le troppe separazioni che le hanno caratterizzate nel passato ciclo di programmazione. Per comprendere meglio, poi, il percorso che ha portato alla definizione “Priorità 7 – Competitività dei sistemi produttivi e occupazione”, farò un rapido accenno – dal punto di vista privilegiato di chi ha contribuito a indirizzare la discussione – ai lavori del “Tavolo Tematico VI – Mercato del lavoro, sistemi produttivi, sviluppo locale” che ha avuto il compito di definire una prima bozza del testo della futura priorità 7, e la cui continua evoluzione, insieme ai colleghi del DPS e del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, ho avuto il piacere di osservare dall’interno.
1. La politica regionale unitaria 2007-2013: lavori in corso.
Il prossimo ciclo di programmazione 2007-2013 della politica regionale unitaria è stato da poco avviato, rappresentando un ulteriore e decisiva occasione, non solo finanziaria, per il futuro disegno del complesso della politica economica soprattutto nel Mezzogiorno.
Già a partire dai primi mesi del 2005 è iniziato l’intenso processo partenariale di definizione della strategia della nuova politica regionale in Italia per il settennio 2007-2013. La concertazione è avvenuta su due fronti. Da una parte, in sede europea, è andato avanti il processo di negoziazione sulla dotazione finanziaria nel Bilancio Europeo della Rubrica 1b) – Coesione per la crescita e l’occupazione, processo che ha visto il nostro paese spendere molte energie per sostenerne la rilevanza per il processo di crescita economica e sociale dell’Unione Europea. Dall’altra parte, in Italia si è avviato il percorso di definizione delle priorità della politica regionale per il prossimo ciclo di programmazione.
Il negoziato in sede europea si è concluso con il Consiglio europeo del 15 e 16 dicembre 2005 e con l’Accordo Interistituzionale tra le Autorità di Bilancio del 17 maggio 2006, che hanno sancito lo stanziamento di 308 miliardi di euro, a prezzi 2004, per la Politica di Coesione. Successivamente la Commissione europea, il 4 agosto 2006 ha deciso il riparto delle risorse fra gli Stati Membri e fra gli obiettivi, assegnando al nostro paese poco più di 25,5 miliardi di euro, a prezzi 2004, di cui il 75% (circa 19 miliardi di euro) per le Regioni comprese nell’obiettivo Convergenza (compresa la Basilicata in phasing out statistico), il 22% (circa 5,6 miliardi di euro) per l’obiettivo “Competitività regionale e occupazione” (compresa la Sardegna in phasing in) il 3% (circa 750 milioni di euro) per l’obiettivo “Cooperazione territoriale europea”. Con la nota del 7 agosto la CE ha poi informato sul riparto annuale per il nostro paese delle risorse, che per effetto dell’indicizzazione, ammontano, in definitiva, a poco più di 28,8 miliardi di euro.
In contemporanea alla trattativa europea, in Italia è proseguito il confronto fra le Amministrazioni Centrali, le Regioni, gli Enti Locali e il Partenariato Economico e Sociale, con il coordinamento del DPS, per l’elaborazione del QSN 2007-2013. La fase iniziale ha visto l’elaborazione di due documenti preliminari rappresentati dal Documento Strategico Preliminare Nazionale (DSPN) e dal Documento Strategico Mezzogiorno (DSM); in contemporanea, ogni singola Regione ha predisposto il proprio Documento Strategico Regionale (DSR). La seconda fase ha visto il lavoro di 8 tavoli di programmazione, costituiti in base alle tematiche ritenute centrali, il cui compito è stato di realizzare, in partenariato con le Amministrazioni Centrali e Locali e con le Parti Economiche e Sociali, delle schede tecniche in cui sono state chiarite le indicazioni di policy per affrontare le stesse problematiche. Contemporaneamente, altri 10 Gruppi di lavoro si sono confrontati su altrettante tematiche trasversali. Le schede tecniche elaborate dai tavoli tecnici, in seguito hanno costituito la base per la definizione delle priorità del QSN e per la predisposizione di una prima bozza del testo. Il confronto partenariale è proseguito fino alla elaborazione del testo che è stato sottoposto alla CE a fine dicembre 2006 per il successivo negoziato.
Il prossimo ciclo di programmazione vede, per la prima volta nel nostro paese, l’unitarietà della politica regionale di sviluppo attuata con risorse aggiuntive nazionali (ricomprese essenzialmente nel Fondo Aree Sottoutilizzate) e aggiuntive comunitarie (i Fondi Strutturali), che per la prima volta prevedono il medesimo orizzonte temporale e il medesimo documento di programmazione, appunto il QSN 2007-2013. Sono indicati, in maniera piuttosto esplicita e fin dalle prime pagine le due principali peculiarità della nuova politica regionale unitaria che identificano in modo inequivocabile i suoi legami e le sue dissonanze.con la politica ordinaria. La prima, l’intenzionalità dell’obiettivo territoriale, che da un lato accomuna le politiche, rivolgendosi entrambe all’intero territorio nazionale, ma dall’altro le differenzia; ciò perché, mentre la politica ordinaria non opera differenze fra i territori raggiunti, quella regionale fa delle differenze fra i territori e dell’intenzione di colmarle il proprio tratto distintivo, marcando la propria incisività, non solo finanziaria, proprio lì dove la sotto-utilizzazione delle risorse è più evidente. Perciò, le priorità delle due politiche sono necessariamente differenti, pur mantenendo in comune lo stesso obiettivo ultimo del recupero della competitività territoriale. La seconda è l’addizionalità che differenzia le due politiche sia dal punto di vista finanziario che programmatico. La politica ordinaria è infatti finanziata da risorse ordinarie nazionali, mentre la politica regionale è alimentata da risorse aggiuntive comunitarie e aggiuntive nazionali. Perciò la politica regionale non deve trovarsi nelle condizioni di sostituirsi alla politica ordinaria e di supplire a sue mancanze, ma anzi necessita dell’apporto delle risorse ordinarie, in un’ottica di complementarità ma di distinzione dei compiti: la politica regionale è in grado di eludere la sotto-utilizzazione delle risorse, solo se risulta adeguatamente supportata da una politica ordinaria che tracci il solco al cui interno le politiche aggiuntive possano agire.
2. Il lungo processo di gestazione del QSN: l’intenso co-coordinamento del Tavolo VI
Tutti gli 8 tavoli di programmazione hanno avuto il DPS come unico coordinatore, ad eccezione dei tavoli “I – Istruzione, formazione e territorio” e appunto “VI – Mercato del lavoro, sistemi produttivi, sviluppo locale”, co-coordinati dallo stesso DPS e dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Il co-coordinamento è stato il primo segnale “istituzionale” del forte legame che si è voluto creare fra le strategie messe in atto dalle due Amministrazioni Centrali, all’interno della politica regionale.
Nello specifico, il tavolo VI ha potuto esaminare congiuntamente le tematiche delle politiche attive per il lavoro e delle politiche per il rilancio della competitività dei sistemi produttivi, declinate in chiave di sviluppo locale. Certamente il “governo” del tavolo non è stato semplice: alle difficoltà dovute alla necessaria considerazione dei contributi di tutti i partecipanti al tavolo, si sono aggiunte le problematiche legate al doppio coordinamento. Ricordo con piacere le lunghe discussioni, non senza attriti, sviluppatesi sia all’interno della nostra delegazione del DPS, sia fra noi e la delegazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali: insieme abbiamo avuto l’onere di mediare non solo fra le posizioni dei partecipanti al tavolo, ma anche fra le nostre rispettive idee, che spesso non coincidevano, in considerazione di differenti formazioni accumulate negli anni di lavoro e di studio universitario. Nondimeno, l’acceso dibattito, ricco di interessanti spunti e riflessioni si è rivelato alla fine dei lavori indispensabile per poter affrontare con rigore e completezza le politiche per la competitività dei sistemi produttivi e per l’occupazione, sotto la grande lente delle politiche regionali che riconduce il tutto in chiave di sviluppo locale. Il lungo lavoro è, poi, confluito all’interno della priorità 7 del QSN di cui nelle prossime sezioni si delineano i tratti principali.
3. Dal tavolo VI alla priorità 7: il coraggio del QSN
La metodologia di scrittura della priorità 7 riflette, così come per le altre priorità, l’impostazione che l’intero QSN ha voluto darsi: partire da un’approfondita valutazione di limiti e pregi del ciclo di programmazione 2000-2006, tracciare così discontinuità e continuità con il passato, per il tramite degli apprendimenti dall’esperienza degli ultimi 7 anni e definire una strategia coerente e unitaria.
Nel caso in esame della priorità 7, la principale lezione appresa dal periodo 2000-2006 ci rammenta che « non appare più possibile accettare il presupposto che lo sviluppo proceda meccanicamente dall’accumulazione del capitale fisico all’impiego della risorsa umana, poiché è invece sempre più evidente che… solo dalla piena consapevolezza e intenzionalità di attivazione e valorizzazione delle risorse umane e delle competenze è possibile innescare o facilitare processi di sviluppo sostenibili. Ne deriva la necessità di accentuare fortemente l’azione rivolta alle risorse umane e al mercato locale del lavoro nei progetti territoriali» (QSN, p. 125).
È forte la consapevolezza che le politiche per il mercato del lavoro e quelle per la competitività dei sistemi produttivi locali troppo spesso non hanno saputo dialogare con efficacia. Perciò le politiche per l’occupazione, esaminate anche in funzione dei sistemi produttivi all’interno di un’unica priorità, possono costituire un’indiscutibile occasione di miglioramento dell’intera strategia dello sviluppo locale, di cui anzi devono perfezionare la struttura: «la rilevanza dei problemi occupazionali, così come la specifica situazione di diverse componenti… caratterizzeranno l’intensità e le tipologie di intervento delle Regioni per complementare e innovare le azioni per lo sviluppo attraverso adeguate azioni di politica attiva del lavoro» (QSN, p. 133).
Così come per le altre priorità, anche la 7 ha una propria articolazione a cascata in obiettivi generali e obiettivi specifici; qui di seguito si fornirà una breve descrizione dei contenuti della priorità, senza pretesa di completezza e rimandando alla lettura del QSN per una visione più approfondita [1].
L’articolazione della priorità è inizialmente suddivisa in 3 obiettivi generali:
7.1 Accrescere l’efficacia degli interventi per i sistemi locali, migliorando la governance e la capacità di integrazione fra politiche
7.2 Promuovere processi sostenibili e inclusivi di innovazione e sviluppo imprenditoriale
7.3 Qualificare e finalizzare in termini di occupabilità e adattabilità gli interventi e i servizi di politica attiva del lavoro, collegandoli alla prospettive di sviluppo del territorio
Il primo obiettivo generale ha natura trasversale ai due successivi: esso individua il metodo di funzionamento delle politiche per i sistemi locali, nella consapevolezza che l’organizzazione delle responsabilità sul territorio e in generale la governance delle politiche stesse costituisca la base su cui fondare le azioni operative. Esso è organizzato in due obiettivi specifici:
7.1.1 Aumentare la capacità delle Istituzioni locali quale condizione per l’efficacia di progetti locali e di area vasta e della governance del territorio.
7.1.2 Qualificare il partenariato socio-economico e rafforzarne il ruolo nello sviluppo locale
L’obiettivo generale 7.2 è indirizzato più direttamente ai sistemi produttivi. Si ribadisce l’opportunità di ridurre l’impegno finanziario in direzione della, sia pur necessaria, strumentazione incentivante e generalista, provvedendo anche a razionalizzare la strumentazione esistente. L’approccio, in particolare richiede «un mutamento sostanziale rispetto all’esperienza della programmazione 2000-2006», in un’ottica di «forte discontinuità strategica e metodologica rispetto alle precedenti politiche di incentivazione, in quanto si ispira a criteri di selezione più spinta degli interventi e a maggiore volontà di orientamento dei sistemi di impresa» (QSN, p. 129). Si richiama con forza lo stretto legame che tali azioni devono avere con la politica industriale ordinaria, la quale deve indicare il solco all’interno del quale la politica regionale potrà utilmente inserirsi: in proposito il testo rimanda alle decisioni di politica industriale prese nella scorsa estate dal Governo e contenute nel progetto “Industria 2015”. È prevista, inoltre, la necessità di migliorare l’efficienza dei servizi di natura trasversale che tanto peso hanno nel determinare il grado di sottoutilizzo delle risorse.
L’obiettivo è organizzato in 4 obiettivi specifici:
7.2.1 Migliorare l’efficacia dei servizi alle imprese.
7.2.2 Sostenere la competitività dei sistemi produttivi locali favorendo anche la loro internazionalizzazione
7.2.3 Contribuire al miglioramento dell’efficienza del mercato dei capitali
7.2.4 Favorire l’emersione e contrastare l’ irregolarità.
Il primo obiettivo specifico individua le azioni necessarie all’utilizzo più efficace dei servizi alle imprese, considerati determinanti per il recupero di competitività da parte dei sistemi produttivi locali. L’accento è posto in particolare sui servizi finalizzati alle varie filiere produttive, sugli Sportelli Unici e sulle azioni di raccordo fra i sistemi produttivi, le Università e le Istituzioni di ricerca e di alta formazione. Il secondo riguarda più specificatamente le azioni di politica industriale, ponendo un’enfasi particolare sulla internazionalizzazione produttiva market-oriented dei sistemi produttivi, finalizzata cioè all’incremento dei mercati di sbocco. L’obiettivo specifico 7.2.3. si rivolge al mercato dei capitali, il cui apporto nel Mezzogiorno è ancora decisamente insoddisfacente: fra i temi trattati, di particole interesse risulta la rilevanza assegnata al microcredito. L’ultimo obiettivo specifico è, invece, specificamente indirizzato alle politiche di emersione e contrasto delle irregolarità, contribuendo a diffondere la cultura della legalità.
Il terzo obiettivo generale è incentrato sulle politiche attive del lavoro, nella convinzione che i tassi di partecipazione al mercato del lavoro, di occupazione e di disoccupazione hanno valori ancora ampiamente insoddisfacenti nel Mezzogiorno. L’intenzione è di consentire alle politiche per l’occupazione di integrare e arricchire le politiche di sviluppo locale.
L’articolazione si sviluppa in 3 obiettivi specifici:
7.3.1 Migliorare l’efficacia dei servizi di intermediazione tra domanda e offerta di lavoro e i raccordi con i sistemi delle imprese, dell’istruzione, della formazione e con le politiche sociali.
7.3.2 Promuovere interventi mirati alle esigenze di specifici gruppi target
7.3.3 Migliorare la qualità del lavoro e sostenere la mobilità geografica e professionale
Il primo poggia sul rafforzamento dei Servizi per l’Impiego, come principale strumento per minimizzare gli attriti esistenti fra domanda e offerta di lavoro, puntando su una loro maggiore specializzazione dell’offerta per specifici target di utenza. Il secondo obiettivo specifico esamina più da vicino i legami fra la politica per il lavoro ordinaria e quella regionale, ribadendo, una volta ancora, che quest’ultima necessita degli indirizzi stabiliti dalla politica ordinaria. Si ritiene auspicabile, in particolare, che si riesca a definire una migliore strategia nazionale di welfare to work, in grado di affrontare «periodi di transizione lavorativa, ridisegnando gli ammortizzatori sociali all’interno di un sistema coerente di politiche attive e passive, e promuovendo politiche per favorire la conciliazione tra tempi di lavoro e di vita» (QSN, p. 134). La politica regionale sarà così in grado di declinare in chiave territoriale le proprie azioni nei confronti di specifici target. 1) Giovani, privilegiando le politiche per favorire il primo inserimento, bilanciare la flessibilità contrattuale e sviluppare periodi di alternanza scuola – formazione – lavoro; 2) immigrati, favorendo il pieno inserimento nel mercato del lavoro; 3) anziani, valorizzando l’invecchiamento attivo; 4) donne, migliorando la partecipazione al lavoro, contrastando le disparità nelle carriere e nelle retribuzioni e favorendo la creazione d’impresa; 5) soggetti svantaggiati, sostenendo l’integrazione lavorativa e sociale. Il terzo obiettivo specifico, infine, mira a incoraggiare la mobilità sia geografica che professionale.
Conclusioni
Personalmente – parafrasando un’efficace espressione utilizzata recentemente da Gilberto Seravalli per descrivere il funzionamento delle politiche di sviluppo locale [2] – ritengo arduo, ma non impossibile, far coesistere e dialogare in chiave di sviluppo locale le politiche attive per l’occupazione e quelle per la competitività dei sistemi produttivi. L’obiettivo fondamentale della priorità 7 è sensibilizzare l’opinione pubblica (operatori, mondo accademico, lettori interessati) su tali temi e tracciare il percorso per le successive fasi attuative del ciclo di programmazione 2007-2013 della politica regionale unitaria. Prova ne sia, intanto, il fatto che in questi mesi il testo della priorità 7 del QSN rappresenta il principale oggetto di discussione di recenti convegni organizzati sia da economisti e giuristi del lavoro, sia da studiosi dello sviluppo locale. La speranza è che tali tematiche possano assurgere ad argomenti di giusta rilevanza nelle prossime discussioni di politica economica, soprattutto a livello regionale, in modo da concorrere, in via decisiva al rilancio delle aree sotto-utilizzate del nostro paese.
[1] La versione aggiornata del QSN è consultabile sul sito del DPS http://www.dps.tesoro.it/ml.asp
[2] Si veda Seravalli, G (2006), Né facile, né impossibile. Economia e politica dello sviluppo locale, Ed. Donzelli.