Le politiche dell’UE in Albania. Sviluppo della società civile: sfide ed opportunità

Breve accenno sulle relazioni tra Unione Europea ed Albania

     L’Albania è un potenziale paese candidato all’adesione all’Unione Europea e partecipa al Processo di Stabilizzazione e Associazione (SAP). Il relativo Accordo (SAA), firmato nel giugno 2006, stabilisce un quadro formale per il rispetto di impegni reciproci su una vasta gamma di questioni politiche, commerciali ed economiche.

A partire dal 2007, l’assistenza finanziaria pre-adesione al paese è stata garantita mediante il Programma Finanziario di Assistenza pre-adesione (IPA), gestito dalla Delegazione della Commissione Europea a Tirana. Le principali aree di intervento riguardano il rafforzamento delle capacità di governance, il miglioramento del quadro legislativo in materia di pubblica amministrazione, di ordinamento giudiziario e polizia, lo sviluppo economico e sociale e la stabilizzazione democratica del paese. Nel 2009 il budget totale allocato dalla Commissione Europea è stato di 81.2 milioni di euro. Il 28 aprile 2009 l’Albania ha presentato la sua richiesta di adesione all’Unione Europea.

     Nonostante il paese negli ultimi anni abbia compiuto importanti progressi verso il raggiungimento di alcuni requisiti necessari al fine di procedere nel percorso in integrazione europea, ulteriori miglioramenti rimangono indispensabili in numerosi settori. Tra questi, lo sviluppo della società civile è uno dei più complessi ed urgenti. Una maggiore partecipazione delle organizzazioni della società civile nella vita pubblica migliora infatti la qualità della democrazia e contribuisce a rafforzare il sostegno dell’opinione pubblica all’adesione all’UE.

     Sebbene lo sviluppo ed il dialogo della società civile come parte del processo di allargamento europeo non siano fenomeni nuovi, ma risalgano già agli anni 90, nei Balcani Occidentali questi processi hanno assunto una nuova dimensione. Nella Strategia di Allargamento del 2007, la Commissione Europea li ha infatti individuati come una delle priorità di riforma fondamentali per il futuro accesso di questi paesi[1]. La società civile non solo è un elemento essenziale per la vita pubblica democratica e per il buon funzionamento delle istituzioni, ma rappresenta anche un attore cruciale nel costruire e nel rafforzare il supporto dell’opinione pubblica a favore delle riforme. Il cambiamento imposto da forze esterne non è sufficiente: al fine di raggiungere i requisiti necessari verso l’adesione all’UE il coinvolgimento, l’impegno e la partecipazione attiva della società civile sono fondamentali. Inoltre, le società dei paesi potenziali candidati devono essere consapevoli e pronte ad accettare i costi delle riforme che il processo di integrazione comporta. Nonostante in Albania i sondaggi rivelino che più del 90% dell’opinione pubblica sia favorevole all’ingresso in Europa[2], la società civile albanese ha una reale comprensione e conoscenza dell’UE? Possiede gli strumenti per ricoprire il proprio ruolo nel processo di democratizzazione? E’ pronta ad affrontare i costi delle riforme?

La società civile in Albania

     Il Progress Report dell’Unione per l’Albania nell’anno 2009 afferma che “per quanto concerne le organizzazioni della società civile si sono registrati progressi. Le relazioni della società civile con il governo sono migliorate. La legge sulla creazione della Civil Society Foundation è entrata in vigore. Tuttavia, maggiori sforzi sono necessari per rafforzare il settore non-profit e per la consultazione delle organizzazioni della società civile sulle riforme legali ed amministrative” [3].

     In realtà la struttura della società civile in Albania rimane debole, caratterizzata da una bassa partecipazione e da scarse relazioni tra gli attori che la compongono. L’indice di sostenibilità per le ONG (NGO Sustainability Index), pubblicato annualmente da USAID[4], dimostra che nel paese vi è solamente un limitato numero di ONG che possono definirsi solide, l’ambiente generale è sfavorevole ed il settore rimane pesantemente dipendente dagli aiuti internazionali.

     La società civile è rappresentata soprattutto da numerose ONG di dimensioni ridotte, largamente frammentate e non collegate tra loro attraverso networks nazionali ed internazionali. Le strutture dirigenti ed esecutive delle organizzazioni sono spesso deboli; a causa delle limitate risorse finanziarie il personale è spesso assunto sulla base di progetti specifici e allo staff viene abitualmente richiesto di ricoprire ruoli e mansioni diversi, senza una chiara divisione delle funzioni e delle responsabilità. Queste caratteristiche ovviamente hanno un impatto significativo sulla professionalità degli attori della società civile.

     Anche le capacità manageriali e di gestione finanziaria necessitano di essere rafforzate al fine di assicurare la futura sostenibilità del settore. Il regime fiscale che regola le organizzazioni non-profit rimane poco chiaro ed un Codice Etico per le ONG – il quale fisserebbe degli standards e rafforzerebbe la trasparenza – non esiste ancora. Inoltre, nella società albanese la cultura del volontariato è molto scarsa, se non quasi del tutto assente. La maggior parte delle organizzazioni sono situate nelle aree urbane più sviluppate ed alcuni gruppi emarginati, comprese le minoranza etniche e religiose, sono sottorappresentate, in particolare quando si analizzano le posizioni a livello manageriale. La dichiarata appartenenza di numerosi leaders di think tank a partiti politici ed il loro coinvolgimento negli organi di governo erano stati inizialmente considerati come fattori positivi, in grado di contribuire al rafforzamento della società civile nel paese modernizzando le istituzioni statali ed influenzando il mondo politico dall’interno; tuttavia tali risultati non si sono ancora concretizzati[5].

     Uno dei maggiori problemi della società civile albanese è la sua debole relazione con le istituzioni statali. L’esiguo numero di progetti implementati in partnership da ONG e da istituzioni governative, i pochi casi di appalti di servizi sociali ad ONG specializzate, congiuntamente al fatto che pochissime organizzazioni siano coinvolte nelle attività di monitoraggio e di advocacy sulle politiche nazionali, sono chiari elementi che indicano la mancanza da parte del governo di una strategia globale per la cooperazione con la società civile. Nonostante il governo abbia iniziato a consultare le organizzazioni del terzo settore nell’elaborazione e nella definizione delle politiche, tali meccanismi di coordinamento non sono formalizzati e rimangono deboli[6]. Tra le istituzioni governative non vi è un dipartimento specifico incaricato della gestione dei rapporti con la società civile, la cui partecipazione alla vita politica deve essere rafforzata.

     Un ulteriore ostacolo allo sviluppo del settore civile in Albania è la bassa sostenibilità finanziaria. A partire dal 2001 infatti, importanti donors interessati a sostenere la società civile hanno ridotto sensibilmente la propria assistenza finanziaria e come conseguenza molte ONG sono divenute inattive mentre altre sono limitate nelle proprie attività dalla scarsità di risorse. È inoltre interessante notare che ancora oggi le maggiori risorse finanziarie provengono da donors internazionali, mentre i finanziamenti statali, del settore privato e dei privati cittadini sono quasi totalmente assenti[7]. Questa mancanza di diversificazione nei fondi non crea solamente una forte dipendenza economica, bensì produce anche la cosiddetta donor-driven agenda, con molte organizzazioni che implementano progetti basati su priorità decise da finanziatori esterni piuttosto che dagli attori locali.

Relazioni tra la società civile e l’Unione Europea

     Lo sviluppo della società civile è una priorità chiave nella strategia di allargamento e negli ultimi anni in Albania l’UE ha sostenuto finanziariamente numerose ONG che si dedicano a temi quali le relazioni inter-etniche, la tutela dei diritti delle minoranze, la riduzione della povertà, l’ambiente e lo sviluppo sociale. L’assistenza finanziaria è stata assegnata attraverso i programmi regionali, gestiti a livello centrale dalla Commissione Europea, ed attraverso i programmi nazionali della Delegazione dell’Unione Europea in Albania.

     Nel 2008, nel quadro del Programma Finanziario di Assistenza pre-adesione (IPA), è stato creato un nuovo strumento, denominato Civil Society Facility (CSF), inteso a promuovere lo sviluppo e il dialogo con la società civile. La CSF si concentra su tre aree d’intervento: (i) sostegno per sviluppare le iniziative e le capacità della società civile locale, in modo da rafforzarne il ruolo; (ii) programmi volti a favorire i contatti di giornalisti, giovani esponenti politici, leader sindacali, insegnanti ed altri rappresentanti della società civile con le istituzioni dell’UE; (iii) sostegno per la costituzione di partenariati e lo sviluppo di reti fra organizzazioni della società civile, imprese, sindacati e altre parti sociali e organizzazioni professionali, sia a livello nazionale, sia coinvolgendo attori in altri paesi della regione e negli Stati membri dell’UE. Nell’ambito della Civil Society Facility sono stati assegnati 2.7 milioni di euro per progetti finalizzati a rafforzare la capacità delle organizzazioni della società civile per il periodo 2009-2011[8]. Più precisamente, 1.5 milioni di euro del contributo IPA sono riservati alle organizzazioni della società civile che si occupano della lotta alla corruzione, crimine organizzato, traffico di esseri umani, tutela dell’ambiente, educazione e alleviamento della povertà. 1.2 milioni di euro finanziati attraverso la European Initiative for Democracy and Human Rights (EIDHR) sostengono invece azioni mirate ai diritti dei minori, delle donne, delle minoranze, delle persone con disabilità e malattie mentali.

     La nuova CSF sarà in grado di contribuire in maniera significativa allo sviluppo ed al rafforzamento della società civile in Albania? Certamente l’UE dovrebbe assicurare che la Civil Society Facility risponda ai bisogni identificati dagli attori locali e tale obiettivo può essere raggiunto mediante il coinvolgimento delle organizzazioni della società civile locale nelle fasi di progettazione, implementazione e valutazione dei programmi di assistenza. Nonostante la Delegazione della Commissione Europea in Albania organizzi consultazioni biannuali (generalmente a marzo ed a ottobre) con le ONG locali per discutere e ricevere suggerimenti, in particolare per quanto concerne la preparazione del Rapporto Annuale, manca ancora un meccanismo formale per rendere questo coinvolgimento ufficiale e permanente. L’IPA considera gli attori della società civile partners di importanza fondamentale e potenziali beneficiari dei finanziamenti europei; tuttavia una delle maggiori critiche all’approccio dell’UE verso le organizzazioni della società civile è di considerare la loro relazione del tipo “finanziatore-beneficiario”. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe assicurare che gli attori locali siano consultati e coinvolti in maniera permanente e significativa nella pianificazione strategica delle politiche e dei programmi di assistenza esterna dell’UE.

     Come è stato precedentemente sottolineato, le relazioni tra le istituzioni statali ed il settore civile sono deboli e sostanzialmente superficiali. L’Unione Europea nel Documento di Pianificazione Indicativa Pluriennale (MIPD) 2009-2011 definisce il “sostegno alla società civile al fine di creare una partnership genuina tra le autorità e la società civile nella stabilizzazione democratica e nello sviluppo economico e sociale del paese”[9] come uno degli obiettivi nell’ambito dei criteri politici. In questo ambito l’UE dovrebbe (a) sollecitare le autorità nazionali a rispettare l’obbligo di consultare la società civile nella progettazione ed implementazione delle politiche e dei piani nazionali; (b) rafforzare i meccanismi per rendere le autorità nazionali responsabili per il raggiungimento dello sviluppo della società civile quale criterio necessario al processo di integrazione; (c) invitare il governo a sviluppare un approccio a lungo termine volto a rafforzare il terzo settore, che comprenda anche una legislazione favorevole allo sviluppo ed alla sostenibilità dello stesso; (d) sollecitare il governo a creare un forum di dialogo permanente con la società civile.

     In Albania la maggior parte delle organizzazioni della società civile non possiedono la conoscenza, le capacità, l’esperienza e le risorse per partecipare in maniera attiva al processo di consultazione. Un’altra importante area che richiederebbe maggiori sforzi d’intervento da parte dell’UE è rappresentata quindi dalla formazione degli attori della società civile. In particolare è necessario migliorare le capacità nell’ambito della gestione dei progetti, fornendo gli strumenti basilari per la preparazione dei rapporti, la scrittura di proposte progettuali, la conduzione di valutazioni dei bisogni e delle azioni di monitoraggio e valutazione. Una formazione di base è inoltre necessaria in settori quali la comunicazione, il networking, la mediazione e negoziazione; una formazione specifica sulle procedure e sui requisiti per presentare proposte progettuali nell’ambito dei bandi dell’UE è indispensabile.

     L’Unione Europea dovrebbe inoltre migliorare la propria comunicazione. Secondo un recente studio svolto dallo Human Development Promotion Centre[10] infatti il 58% degli intervistati ha dichiarato di non sapere se in Albania esistano programmi dell’UE volti a finanziare la società civile ed il 17% ha dichiarato che l’Europa non finanzia la società civile. Per quanto riguarda la conoscenza delle procedure per richiedere finanziamenti europei, il 65% degli intervistati ha ammesso di avere a riguardo una conoscenza parziale o addirittura nessuna conoscenza. L’84% di coloro che possiedono una qualche comprensione della normativa, la considerano molto complessa.

     Un altro importante fattore di successo per lo sviluppo della società civile è rappresentato dalla creazione e dal rafforzamento di networks nazionali e regionali. Queste reti favoriscono lo scambio di informazioni ed esperienze, aiutando le organizzazioni del terzo settore a divenire più organizzate, influenti e capaci di esercitare una maggiore pressione sul governo al fine di portare avanti il necessario processo di riforma del settore. Inoltre la cooperazione tra i diversi partners del network permetterebbe di utilizzare al meglio ed in maniera più produttiva le opportunità, i programmi ed i finanziamenti forniti dall’UE.

     Un altro aspetto della complessa relazione dell’UE con la società civile è rappresentato dal suo “rapporto” con la popolazione albanese. Anche in questo caso la Commissione dovrebbe rafforzare e migliorare la propria comunicazione, assicurandosi che i vantaggi e le difficoltà dell’allargamento siano compresi dai cittadini. A questo proposito la Delegazione della Commissione Europea nel novembre 2009 ha inaugurato un nuovo EU Information Centre a Tirana; oltre a fornire materiali ed informazioni su questioni legate alla politica di allargamento ed all’Unione, il centro ospiterà anche eventi informativi in cooperazione con gli attori della società civile.

     Un’ulteriore area che merita particolare attenzione è la promozione dei contatti interpersonali tra l’Albania ed i paesi europei. Queste iniziative – che permettono ai cittadini albanesi di conoscere meglio ed in maniera diretta l’Unione Europea, i suoi valori, le sue norme ed il suo stile di vita – dovrebbero essere ulteriormente rafforzate, in particolare a favore delle giovani generazioni. Esempi importanti comprendono le borse di studio per gli studenti, la cooperazione nei settori della scienza e delle ricerca, una maggiore partecipazione nei programmi e nelle agenzie comunitarie, il sostegno ad attività e scambi giovanili, ed il processo di liberalizzazione del regime dei visti.

     Negli ultimi anni la Commissione ha esteso la cooperazione nel settore educativo e le opportunità di mobilità per gli studenti universitari albanesi, offrendo un numero crescente di borse di studio nell’ambito dei programmi Tempus e Erasmus Mundus. La partecipazione alle agenzie e ai programmi comunitari si è dimostrata uno strumento utile per agevolare l’integrazione, la cooperazione e la definizione delle politiche. L’Albania partecipa attualmente al settimo Programma quadro di ricerca in base ad un memorandum d’intesa firmato nel dicembre 2007. Il paese partecipa anche al Programma quadro per l’innovazione e l’imprenditorialità e al Programma “Europa per i cittadini”. Un particolare sostegno ai giovani albanesi è fornito attraverso una specifica “finestra” del Programma “Gioventù in azione” che prevede differenti attività, tra cui scambi giovanili, progetti del Servizio Volontario Europeo, formazione e networking. 

L’UE dovrebbe continuare ad investire in questi settori, poiché i contatti interpersonali rappresentano un importante mezzo per promuovere una migliore conoscenza delle diverse realtà e per superare i pregiudizi. Anche in questo ambito la comunicazione è essenziale, poiché spesso le informazioni su tali iniziative sono scarse e la maggior parte della popolazione non ne è a conoscenza.

Conclusioni

Nonostante alcuni indubbi miglioramenti, le organizzazioni della società civile in Albania sono tuttora deboli ed è pertanto fondamentale creare condizioni che favoriscano l’ulteriore espansione delle loro attività. L’Unione Europea potrebbe migliorare il proprio approccio e le proprie politiche a favore dello sviluppo della società civile:

·       consultando e coinvolgendo in maniera permanente e significativa gli attori locali nella pianificazione strategica delle politiche e dei programmi di assistenza esterna;

·       sostenendo la creazione di una partnership genuina tra le autorità statali e la società civile;

·       fornendo agli attori della società civile opportunità di formazione in ambiti quali la gestione dei progetti, la comunicazione, le procedure per presentare proposte progettuali nell’ambito dei bandi dell’UE;

·       migliorando la comunicazione e la diffusione delle informazioni;

·       continuando a promuovere le iniziative volte a rafforzare i contatti interpersonali tra l’Albania ed i paesi europei.

È importante sottolineare che le autorità nazionali e gli attori del terzo settore hanno significative responsabilità per migliorare la situazione della società civile nel paese. In particolare, le organizzazioni della società civile dovrebbero aumentare la propria professionalità, migliorare le proprie capacità e competenze tecniche mediante una migliore formazione e un’efficace azione di condivisione della conoscenza. Hanno inoltre l’obbligo di cooperare attivamente sia con la Commissione Europea che con le autorità nazionali, e di incrementare gli sforzi per assicurare fonti di finanziamento maggiormente stabili e varie.