Israele ha uno dei più alti livelli di disuguaglianza nei redditi disponibili tra i paesi sviluppati ed occupa insieme agli Stati Uniti una delle prime posizioni in questa classifica (Figura 1). Questa situazione è l’esito di una considerevole crescita della disuguaglianza nei redditi disponibili verificatasi a partire dalla metà degli anni ’80 (Figura 2). Israele è anche leader nella povertà, misurata dalla percentuale di individui poveri sulla popolazione totale.
Figura 1: La disuguaglianza nei redditi disponibili nei paesi OCSE
(coefficiente di Gini nel 2013 o nell’ultimo anno disponibile)
Fonte: OECD Stat.
Figure 2: La crescita della disuguaglianza nei redditi disponibili nei paesi OCSE
(Indice di Gini, ultimo anno disponibile comparato con il 1985)
Fonte: OECD Income Distribution Database (IDD), www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm.
La disuguaglianza dei redditi di mercato ha, invece, seguito un’evoluzione a forma di U invertita, che ha raggiunto il picco nel 2002. Per effetto di questo peculiare andamento oggi il coefficiente di Gini dei redditi di mercato in Israele è al di sotto della media dei paesi OCSE (figure 3 e 4). Siamo quindi di fronte alla coesistenza di un’alta disuguaglianza nei redditi disponibili e di una disuguaglianza relativamente bassa nei redditi di mercato in rapporto ad altri paesi sviluppati. Come si può spiegare questa coesistenza? Da cosa dipende l’aumento prima e la diminuzione poi della disuguaglianza nei redditi di mercato?
Figura 3: La disuguaglianza nei redditi di mercato nei paesi OCSE
(Indice di Gini per il 2013 o per l’ultimo anno disponibile)
Fonte: OECD Stat.
Figura 4: La disuguaglianza nei redditi di mercato in Israele e nell’OCSE, (indice di Gini, 2004–2013)
Fonte: OECD Stat.
La media OCSE è basata su 17 paesi per i quali sono disponibili dati nel periodo 2003–2014.
Per rispondere a queste domande, esaminerò tre differenze tra Israele e gli altri paesi sviluppati.
La prima riguarda quelle che potremmo chiamare preferenze culturali. Si sottolinea spesso che gli ebrei ortodossi e gli arabi sono caratterizzati dalla combinazione di una partecipazione molto bassa alla forza lavoro (precisamente tra gli uomini ortodossi e le donne arabe) e di un alto numero di figli (le famiglie ortodosse hanno un più elevato numero di componenti).
Per quanto riguarda gli ebrei ortodossi (che rappresentano circa il 7% della popolazione totale): (i) gli uomini dedicano una parte significativa del loro tempo alla religione, il che implica una partecipazione molto più bassa alla forza lavoro; (ii) gli studi religiosi non li preparano per un moderno mercato del lavoro; (iii) le famiglie di ebrei ortodossi hanno un numero di figli pari al doppio della media. Come è facile prevedere, tenendo conto di queste peculiari preferenze, il loro reddito pro capite è molto basso e ciò può contribuire ad aggravare la disuguaglianza. Ma dovrebbe trattarsi soprattutto della disuguaglianza nei redditi di mercato più che in quella nei redditi disponibili (che risente dell’azione del Welfare state). Per individuare le cause dell’altezza di quest’ultima occorre, dunque, rivolgere l’attenzione ad altri fattori.
Nel discorso pubblico si fa ripetutamente riferimento a due argomenti per spiegare il basso reddito pro capite dei cittadini arabi in Israele. In base al primo, l’alto tasso di povertà delle famiglie arabe – che è pari a circa tre volte quello delle famiglie ebraiche – è anch’esso il risultato delle preferenze culturali, che si traducono sia in una partecipazione molto bassa alla forza lavoro delle donne arabe sia in famiglie con un elevato numero di componenti, sebbene quest’ultimo fenomeno si sia attenuato negli anni più recenti grazie a una significativa diminuzione del tasso di fertilità.
Il secondo argomento si riferisce alle limitate opportunità economiche per gli arabi, alla diseguale allocazione dell’istruzione pubblica e delle infrastrutture, nonché alla discriminazione nel mercato del lavoro. Di nuovo, tutto ciò dovrebbe avere un impatto maggiore sulla disuguaglianza dei redditi di mercato rispetto alla disuguaglianza dei redditi disponibili. Quindi, non possiamo considerare gli arabi responsabili per la posizione di preminenza che Israele occupa nella classifica della disuguaglianza nei redditi disponibili. Inoltre, poiché la disuguaglianza di mercato in Israele è inferiore alla media OCSE, occorre andare in cerca di altre spiegazioni.
La seconda differenza tra Israele e altri paesi dell’OCSE si riferisce all’andamento del ciclo economico, alle caratteristiche strutturali della crescita e al grado di globalizzazione. La disoccupazione, accrescendo il numero di famiglie che restano senza salari, tende ad ampliare la disuguaglianza nei redditi di mercato. In Israele, il peggioramento di questa disuguaglianza ha proceduto di pari passo con l’aumento del tasso di disoccupazione fino al 2003.
A causa del rallentamento della crescita globale e della seconda Intifada palestinese nel 2001, il tasso di disoccupazione – che aveva raggiunto valori relativamente elevati già nel 1997- è aumentato vertiginosamente, raggiungendo l’11% della forza lavoro nel 2003. Tuttavia, nel 2004, la disoccupazione ha cambiato rotta ed ha iniziato a ridursi ad un ritmo costante, raggiungendo un livello molto basso (5%) che non era mai stato toccato dopo la metà degli anni ’80.
La Grande Recessione, iniziata nel 2007, in Israele ha avuto effetti minori e di breve durata. Il calo della disoccupazione dopo il 2003 prevedibilmente ha ridotto la disuguaglianza dei redditi di mercato. Il corrispondente coefficiente di Gini è sceso dal suo picco di 0,54 nel 2002 a 0,47 nel 2015, attestandosi a un livello simile a quello del 1989, cioè un anno precedente l’ondata di immigrazione di massa verso Israele. La figura 5 illustra la stretta associazione tra disoccupazione e disuguaglianza nei redditi di mercato durante l’intero periodo esaminato.
Figura 5: Disuguaglianza nei redditi di mercato e tassi di disoccupazione, Israele 1979–2015
Fonte: National Insurance Institute, e Bank of Israel
Negli ultimi anni, il tasso di occupazione in Israele è stato più alto che nella maggior parte dei paesi dell’OCSE grazie alla bassa disoccupazione e all’elevata partecipazione alla forza lavoro (figure 6-7). La maggiore lentezza, rispetto ad Israele, con la quale molti paesi sviluppati si sono ripresi dalla recessione globale sembra in grado di spiegare il diverso andamento della disuguaglianza nei redditi di mercato e la migliore performance di Israele. Tuttavia, se la disuguaglianza nei redditi di mercato dipende principalmente dalla disoccupazione le posizioni occupate dai vari paesi nella relativa classifica non sono destinate a durare a lungo.
Figura 6: Tassi di disoccupazione in Israele e nei paesi OCSE, 1995–2015
Fonte: OECD Stat.
Figura 7: Tassi di partecipazione in Israele e nell’OCSE, 1995–2015 (età 15–64)
Fonte: OECD Stat.
Infine, la differenza tra Israele e le altre nazioni sviluppate in tema di disuguaglianza potrebbe riflettere la diversa generosità nel sostegno al reddito degli individui svantaggiati. Mentre fattori come le preferenze culturali e la disoccupazione influenzano nella stessa direzione la disuguaglianza nei redditi di mercato e in quelli disponibili, la redistribuzione attraverso i trasferimenti può incidere su questi due indici di disuguaglianza in modo opposto. Le imposte dirette, come quelle sul reddito e i contributi previdenziali, diversamente dai fattori prima considerati, hanno un effetto maggiore sulla disuguaglianza nei redditi disponibili.
Fino alla fine degli anni ’90 le politiche redistributive non sono state considerate tra i fattori di potenziale aumento della disuguaglianza nei redditi disponibili dalla maggior parte degli articoli scientifici pubblicati sulle maggiori riviste economiche. Probabilmente ciò dipende dal fatto che l’attenzione era principalmente rivolta ai redditi di mercato e, in particolare, ai differenziali salariali (lordi). Piketty e Saez sono stati tra i primi a considerare le politiche redistributive come causa di disuguaglianza, ma l’attenzione era rivolta soprattutto alle imposte sul reddito. Negli ultimi anni, alcune istituzioni internazionali, in particolare l’OCSE, hanno dedicato più attenzione al declino del ruolo dello stato nel redistribuire risorse dalle famiglie ricche a quelle povere, come potenziale causa dell’aumento delle disuguaglianze.
A proposito di politiche redistributive una differenza evidente tra Israele e altri paesi dell’OCSE è la generosità dello stato sociale, misurata dalla quota della spesa sociale in rapporto al PIL. Nel 2014, i paesi dell’OCSE hanno speso in media il 22% del loro PIL in programmi sociali, Israele ha speso solo il 14%. Questo divario è sostanzialmente più alto di quello, di segno opposto, relativo alle spese militari, soprattutto se si deducono gli aiuti che a questo fine Israele riceve da altri paesi. Quindi, il divario nella spesa per la protezione sociale non è interamente “spiegato” dal divario nelle spese militari.
Le aliquote fiscali e la composizione delle imposte sono potenzialmente in grado di spiegare perché la disuguaglianza nei redditi disponibili in Israele è così alta. La pressione fiscale in Israele nel 2014 era inferiore a quella di molti paesi sviluppati. Inoltre, le imposte dirette, che tendono ad essere progressive, sono inferiori rispetto alla media OCSE, mentre quelle indirette, che invece tendono ad essere regressive, sono più elevate in Israele rispetto ad altri paesi sviluppati. D’altro canto il grado di progressività complessivo – dipendente dal rapporto tra le imposte dirette e indirette – è in costante calo. Il peso decrescente delle imposte dirette contribuirà ad accrescere ulteriormente i divari nei redditi disponibili e potrebbe ampliare la disuguaglianza nei redditi di mercato solo se le minori imposte sul reddito portassero a una maggiore offerta di lavoro. Al contrario, la disuguaglianza dei redditi di mercato non è influenzata dal livello delle imposte dirette se l’incentivo al lavoro delle persone altamente qualificate non è sensibile al salario (netto).
Le limitate risorse destinate alle persone svantaggiate, da un lato, e le basse imposte dirette, dall’altro, sembrano essere la ragione principale per cui Israele ha uno dei più alti livelli di disuguaglianza nei redditi disponibili. La differenza tra questa disuguaglianza, che è influenzata dalla redistribuzione, e quella nei redditi di mercato è una delle più basse nell’ambito dei paesi sviluppati. Si noti anche la rilevanza dell’età: la disuguaglianza nei redditi di mercato per coloro che hanno un’età compresa tra i 18 ei 65 anni in Israele è vicina alla media OCSE, ma la disuguaglianza dei redditi disponibili è considerevolmente più alta. D’altro canto, tra gli anziani (sopra i 65 anni) in Israele la disuguaglianza nei redditi di mercato è inferiore alla media OCSE, ma diventa molto più ampia dopo aver preso in considerazione le imposte dirette e i trasferimenti pubblici.
Paesi come Israele e Stati Uniti, caratterizzati da Welfare state meno generosi e da imposte dirette più basse, tendono a essere più diseguali in termini di redditi disponibili. M. Battisti e J. Zeira (The Effects of Fiscal Redistribution, In Inequality and Growth: Patterns and Policy Palgrave Macmillan 2016) mostrano che la dimensione della spesa pubblica gioca un ruolo chiave nella spiegazione delle differenze tra paesi per quello che riguarda il differenziale tra le due disuguaglianze e che i paesi in cui la spesa pubblica rappresenta una quota elevata del PIL sono anche quelli che più probabilmente hanno una bassa disuguaglianza nei redditi disponibili.
La distribuzione della “torta” fornisce ulteriori prove a sostegno dell’importanza delle politiche redistributive nella spiegazione dell’elevata disuguaglianza nei redditi disponibili in Israele: la quota di reddito che va al 20% più povero è inferiore a quella degli altri paesi sviluppati, mentre l’opposto vale per il 10% più ricco. Ma le differenze sono più nette rispetto al 20% più povero.
In conclusione, all’elevata disuguaglianza dei redditi in Israele contribuiscono sia i limitati sostegni ai redditi sia le basse imposte dirette, ma il ruolo dei primi è preminente.
* Questa breve nota è basata su “Income inequality in Israel: a distinctive evolution” CESifo Working Paper No. 6542, June 2017. School of Public Policy, The Hebrew University of Jerusalem, email: momi.dahan@mail.huji.ac.il