La lotta alle disuguaglianze è oggi al centro dell’agenda globale della cooperazione allo sviluppo. Nel 2015, i leader mondiali hanno adottato l’Agenda 2030, che include una serie di Obiettivi di Sviluppo Sostenibile, tra i quali uno espressamente dedicato alla riduzione delle disuguaglianze tra e nei paesi (l’Obiettivo numero 10).
L’andamento delle disuguaglianze in un dato paese è determinato da una miriade di fattori dalle politiche redistributive alla struttura del mercato del lavoro, dalla concentrazione della terra e del capitale alla posizione del paese nella catena produttiva mondiale. Misurare quindi l’impatto di singoli programmi di cooperazione allo sviluppo, sulla riduzione delle disuguaglianze di un paese, risulta essere un esercizio molto complesso.
Se è complicato valutare l’impatto dei programmi di cooperazione sull’andamento delle disuguaglianze complessive, non è però così per la valutazione del loro effetto redistributivo. In sintesi, è possibile analizzare se i beneficiari, diretti o indiretti, dei programmi e progetti di cooperazione e sviluppo appartengano ai gruppi socio-economicamente più svantaggiati. Presupposto questo essenziale per ridurre le disuguaglianze complessive.
Misurare l’effetto redistributivo degli interventi delle agenzie non è importante soltanto per monitorare i progressi rispetto agli impegni sottoscritti a livello internazionale, in questo caso il perseguimento dell’Obiettivo di Sviluppo Sostenibile 10, ma anche, e soprattutto, comprendere se i fondi destinati alla cooperazione vengano impiegati allo scopo di migliorare le condizioni di vita degli abitanti dei paesi beneficiari che ne necessitano maggiormente, e quindi giustificarne l’utilizzo di fronte all’ elettorato dei paesi donatori.
Per molti, questa finalità potrebbe risultare scontata. Ma analizzando nel dettaglio i profili dei beneficiari dei programmi di numerose agenzie, si scopre che, molto spesso i finanziamenti della cooperazione non sono necessariamente diretti prioritariamente verso individui, gruppi e comunità, che vivono in condizione di povertà materiale. Un recente studio dell’Agenzia Francese di Sviluppo (L’Agence Française de Développement – AFD), e della Commissione Europea (Morabito, Negre, Niño-Zarazua, The distributional impacts of development cooperation projects, 2021) su due interventi finanziati dal Governo francese in Tunisia e Colombia, ha rilevato proprio l’assenza di effetti redistributivi.
Lo studio prende in esame, in particolare, due programmi di cooperazione, molto differenti dal punto di vista della modalità di esecuzione. Il primo, denominato PROVILLE2, implementato in Tunisia, è un finanziamento erogato dall’AFD al Governo tunisino per migliorare le infrastrutture fisiche e sociali nelle aree periferiche degli agglomerati urbani del paese. Il secondo invece, è un programma di ‘budget support’, ovvero un trasferimento al Tesoro del Governo della Colombia, per l’attuazione della riforma della Sanità. In entrambi i casi, l’obiettivo dichiarato è quello di ridurre le disuguaglianze, attraverso un intervento diretto nei quartieri urbani più popolosi della Tunisia, ed uno indiretto, a sostegno di una riforma finalizzata alla riduzione delle disuguaglianze di accesso ai servizi sanitari di base in Colombia. Dai risultati dello studio, però, si evince che in nessuno dei due casi l’intervento ha favorito principalmente i cittadini in condizioni più svantaggiate dal punto di vista economico.
Lo studio ha adottato due strumenti distinti per analizzare il profilo economico dei beneficiari: l’Equity Tool in Tunisia, ed il Commitment to Equity in Colombia. Il primo è un questionario composto da 12-15 domande attraverso le quali è possibile identificare il quintile di ricchezza dei rispondenti. Il secondo invece fornisce informazioni riguardanti la misura in cui la spesa pubblica beneficia il 40% della popolazione nello strato socioeconomico più basso.
Il questionario Equity Tool è stato somministrato a circa 5000 famiglie selezionate in modo randomizzato, rappresentative della popolazione dei 124 quartieri beneficiari dell’intervento finanziato dall’AFD con il programma PROVILLE2. I risultati della somministrazione mostrano che il programma ha raggiunto il 46% delle famiglie più povere nelle aree urbane, avendo quindi un effetto redistributivo molto limitato. La quota dei beneficiari del programma appartenenti allo strato socioeconomico più basso però diminuisce ulteriormente quando si tiene conto della dimensione e della densità dei quartieri stessi (Fig. 1).
Fig. 1 Distribuzione dei beneficiari per livello di ricchezza relativo alle aree urbane (quintili)
L’effetto redistributivo diventa invece negativo nel momento in cui si confronta il profilo economico degli abitanti dei quartieri urbani che hanno beneficiato dell’intervento, con quello del resto della popolazione (includendo, quindi anche le famiglie che vivono nelle aree rurali). La quota di beneficiari appartenenti al 40% più svantaggiato scende al 27%, mentre il 49% si situa nei due quintili più ricchi. Il programma, in questo caso, non soltanto rischia di non ridurre le disuguaglianze, bensì di aumentarle (Fig. 2).
Fig. 2 Distribuzione dei beneficiari per livello di ricchezza nazionale (quintili)
Per quanto riguarda invece il programma di ‘Budget Support’ implementato in Colombia, sono state condotte tre tipologie di analisi. In primo luogo, è stata calcolata la differenza tra la disuguaglianza, misurata attraverso l’indice di Gini rispetto ai redditi da lavoro e finali (dopo i trasferimenti pubblici). Questo, per stabilire la capacità redistributiva della spesa pubblica in generale. In secondo luogo, è stato utilizzato lo strumento Commitment to Equity per comprendere se, il trasferimento operato dall’AFD verso il Tesoro colombiano a sostegno della riforma sanitaria abbia avuto un effetto redistributivo a favore delle famiglie più povere. In questo caso, viene confrontato il coefficiente di concentrazione (C) della spesa sanitaria con il coefficiente di Gini prima dei trasferimenti pubblici (G). Il coefficiente di concentrazione è un indicatore relativo alla progressività o regressività della sanitaria. Più il coefficiente di concentrazione è vicino a -1, più progressiva è la spesa. Se C < G, allora possiamo affermare che la spesa sanitaria si distribuisce in modo più egualitario del reddito ma non necessariamente con beneficio del 40% più povero. Per questo, è necessario che il coefficiente C abbia anche valore negativo. La terza analisi, prova a quantificare precisamente la proporzione di spesa sanitaria diretta al 40% delle famiglie economicamente più svantaggiate.
Il Coefficiente di Gini scende da 0,575 a 0,515 dopo aver tenuto conto dei trasferimenti, illustrando un lieve effetto redistributivo, in generale, della spesa pubblica colombiana (Fig. 3).
Fig. 3 Misura della disuguaglianza prima e dopo i trasferimenti pubblici
Per quanto riguarda invece l’effetto della riforma sostenuta dal finanziamento dell’AFD, il coefficiente di concentrazione della spesa sanitaria è risultato minore del coefficiente di Gini calcolato prima dei trasferimenti pubblici. Questo dato suggerisce un possibile effetto redistributivo dell’intervento. Essendo però il coefficiente di concentrazione positivo, la redistribuzione non ha necessariamente beneficiato le famiglie più svantaggiate (Fig. 4).
Fig. 4 Coefficienti di Concentrazione (C) per settori di spesa pubblica e Coefficiente di Gini (G) redditi da lavoro
Questa dinamica è confermata anche dall’ultima analisi relativa alla distribuzione della spesa pubblica sanitaria. Soltanto il 32% di essa è infatti diretto al 40% più povero della popolazione. Una quota molto inferiore rispetto ad altre spese sociali, come ad esempio, quella per l’istruzione. (Fig. 5).
Fig. 5 Spesa pubblica per decile economico
| Decile | Educazione | Salute |
| 1 | 16% | 8% |
| 2 | 14% | 7% |
| 3 | 13% | 8% |
| 4 | 12% | 8% |
| 5 | 11% | 9% |
| 6 | 10% | 10% |
| 7 | 8% | 11% |
| 8 | 7% | 11% |
| 9 | 5% | 13% |
| 10 | 3% | 14% |
| 40% più povero | 55% | 32% |
Le cause del mancato effetto redistributivo di entrambi i programmi possono essere molteplici, ma in questo caso sembrano essere piuttosto banali, ed ascrivibili alla scarsa attenzione, durante la fase di progettazione, data all’adozione di obiettivi e target di risultato legati alla riduzione delle disuguaglianze. Nel programma svolto in Tunisia, ad esempio, la selezione dei quartieri beneficiari non è stata fatta in base alla presenza di nuclei famigliari in povertà economica, ma semplicemente sulla base della popolosità e dell’assenza di infrastrutture adeguate. Per quanto riguarda invece il finanziamento elargito al governo colombiano per l’attuazione della riforma, sono state poste condizionalità rispetto a parametri relativi all’aumento del numero di accessi a servizi di base a livello nazionale, e specificatamente per le famiglie a basso reddito.
Lo studio appena citato, nonostante prenda in considerazione un numero molto limitato di programmi di cooperazione, mostra che, nonostante la lotta alle disuguaglianze sia diventato un obiettivo centrale dell’agenda internazionale di sviluppo, molto spesso l’impatto redistributivo degli interventi delle agenzie risulta essere pressoché nullo. È essenziale da questo punto di vista pianificare attentamente target ed interventi dei progetti, avvalendosi di una serie di metodologie, emerse negli ultimi anni, in grado di fornire, anche ex ante, informazioni relative al profilo economico dei beneficiari. Strumenti molto semplici, di facile utilizzo da parte del personale delle agenzie di cooperazione, e che possono quindi essere agevolmente integrati nel ciclo di progettazione, implementazione e valutazione dei programmi.