Il ruolo redistributivo delle pensioni pubbliche. Un’analisi comparata

Rosa Melfi analizza l’impatto redistributivo sui redditi delle pensioni pubbliche concentrandosi su quattro paesi: Stati Uniti, Svezia, Germania e Brasile. Incrociando i dati sui redditi del Luxembourg Income Study (LIS), riferiti a lunghi intervalli temporali, con quelli dell’OCSE sulla spesa per pensioni, Melfi mostra come, pur con alcune differenze, in tutti i paesi considerati i sistemi pensionistici hanno contribuito ad attenuare la disuguaglianza dei redditi che si genera nei mercati.

Di norma si sostiene che gli obiettivi principali dei sistemi pensionistici pubblici sono prevenire l’esclusione sociale e consentire il mantenimento di un tenore di vita adeguato anche in età avanzata.
Dunque, i sistemi pensionistici sono valutati da diversi punti vista. Nella loro valutazione poca attenzione si presta al contributo che effettivamente danno alla riduzione della disuguaglianza nei redditi correnti, malgrado si tratti di una dimensione rilevante dell’esclusione sociale.

Scopo di queste note è documentare l’entità di tale contributo con riferimento a quattro paesi (Stati Uniti, Germania, Svezia e Brasile) scelti in quanto rappresentativi di economie e strutture di governo abbastanza diverse tra loro. Tra di essi non vi è l’Italia rispetto alla quale si rinvia a Franzini e Raitano (“Le tendenze della disuguaglianza dei redditi disponibili e di mercato”, in Il Mercato rende diseguali, a cura di M. Franzini e M. Raitano, Il Mulino, 2018).
A tal fine è stata condotta un’analisi attraverso l’utilizzo dei dati del Luxembourg Income Study (LIS). È necessario però precisare che le pensioni pubbliche – soprattutto quando sono finanziate attraverso contributi sociali – non sono da classificare come vera e propria attività redistributiva dello Stato, in quanto la loro entità è in una qualche misura legata ai contributi versati. Queste rappresentano infatti reddito redistribuito lungo il ciclo di vita dell’individuo.
La Figura 1 mostra l’andamento dell’indice di Gini per i paesi analizzati e per dati archi temporali. Tale indice è stato calcolato sia sui redditi di mercato (curva arancione), che su questi ultimi aumentati delle pensioni pubbliche, al lordo delle imposte sui redditi (curva grigia). Si ricordi a tale proposito che il reddito di mercato rappresenta l’ammontare di reddito (salari, redditi da lavoro, pensioni private e altri redditi monetari) percepito da un individuo al lordo dell’intervento statale; senza considerare quindi tasse e contributi pagati o trasferimenti ricevuti dall’individuo o dal nucleo familiare. È necessario osservare sia l’andamento delle due curve che l’ampiezza della loro differenza.

FIGURA 1: Andamento indice di Gini dei redditi di mercato, includendo o meno le pensioni pubbliche

Tale differenza infatti misura, in termini di variazione dell’indice di Gini, in che ammontare le pensioni pubbliche sono in grado di ridurre il livello di disuguaglianza di mercato. Come è possibile osservare nella Figura 1, essa varia a seconda del paese analizzato.
Al fine di avere una situazione più chiara sono state aggiunte le Tabelle 1, 2 e 3 che mostrano rispettivamente per Germania, Svezia e Stati Uniti il livello di spesa pubblica, il livello di spesa privata per pensioni e loro somma (espressi in percentuale del PIL) fra il 1990 e il 2015 (per il Brasile si dispone unicamente del dato relativo al 2014 del rapporto fra spesa pubblica per pensioni e Pil, pari al 6,8%).

TABELLA 1: Spesa Pubblica e Privata per pensioni in Germania (valori espressi in % al PIL)

Fonte: OECD data (OECD (2019), Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en, Capitolo 8, da tabella 8.3 e 8.4)

 

TABELLA 2: Spesa Pubblica e Privata per pensioni in Svezia (valori espressi in % al PIL)

Fonte: OECD data (OECD (2019), Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en, Capitolo 8, da tabella 8.3 e 8.4)

 

TABELLA 3: Spesa Pubblica e Privata per pensioni negli Stati Uniti (valori espressi in % al PIL)

 

Fonte: OECD data (OECD (2019), Pensions at a Glance 2019: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/b6d3dcfc-en, Capitolo 8, da tabella 8.3 e 8.4)

 

Osserviamo ora i dati riferiti ai singoli paesi in modo più ravvicinato.
Con riferimento alla Figura 1, per gli Stati Uniti si osservano livelli dell’indice di Gini dei redditi di mercato elevati (0,4/0,5) e crescenti nel tempo, soprattutto durante gli anni precedenti al 1994. Per gli anni successivi invece l’andamento è meno crescente. Per ciò che riguarda il Gini calcolato sui redditi di mercato più le pensioni pubbliche è possibile osservare una riduzione limitata dell’indice di circa 0,05 punti, coerentemente con il fatto che il sistema pensionistico pubblico svolge negli Stati Uniti un ruolo limitato e con limitate caratteristiche redistributive e che una parte elevata della copertura previdenziale è affidata agli schemi privati. Se si guarda ai dati riferiti alla Germania si può notare un simile andamento e livello del Gini calcolato sui redditi di mercato (curva arancione), ma un differente livello della curva grigia. In Germania, infatti, le pensioni pubbliche hanno un effetto maggiore in termini di riduzione della disuguaglianza calcolata sui redditi di mercato (circa 0,1 punti Gini). Ma come mai si osserva questo differente effetto delle pensioni pubbliche sulla riduzione delle disuguaglianze di mercato? Una spiegazione si può ricavare dai dati presenti nelle Tabella 1. In Germania, infatti, si osserva un maggiore peso della spesa per pensioni pubbliche, sia in relazione alla spesa statale totale che come percentuale del PIL. Contestualmente nella Tabella 3 si può notare come negli Stati Uniti vi sia un maggior peso rispetto alla Germania della spesa in pensioni private, soprattutto nel 2010 e nel 2015. Alla luce di ciò si riesce maggiormente ad interpretare le differenze osservate per Stati Uniti e Germani nella Figura 1.

Per la Svezia, osservando sempre la Figura 1, i dati che emergono riguardo l’effetto delle pensioni pubbliche sono abbastanza simili a quelli della Germania (il Gini post pensione si riduce di circa 0,1/0,12 punti) anche se in Svezia il livello dell’indice di Gini calcolato sui redditi di mercato è leggermente inferiore rispetto alla Germania. Se si osservano invece i dati presenti nella Tabella 2 riguardo la spesa pubblica per pensioni, si nota come tale spesa in relazione al PIL sia abbastanza inferiore rispetto alla Germania, denotando una probabile maggiore efficienza del sistema pensionistico svedese nel ridurre i livelli di diseguaglianza di mercato.  Ciò è verosimilmente dovuto alla diversa strutturazione dei sistemi previdenziali nei due paesi. In Germania infatti, il sistema pensionistico è strutturato in base ad una logica di tipo prevalentemente assicurativa (il sistema tende a pagare prestazioni maggiormente legate al salario che avevano i lavoratori), il che limita l’effetto redistributivo. In Svezia, invece, nonostante una componente di natura attuariale in cui, similmente a quanto introdotto in Italia dalla riforma del 1995, il sistema è strettamente legato ai contributi versati, il sistema pensionistico complessivo presenta caratteristiche maggiormente redistributive, in quanto lo schema attuariale si associa a una componente pubblica che garantisce una pensione minima a chi ha versato pochi contributi, e tale componente appare responsabile delle differenze nei risultati ottenuti.

Con riferimento al Brasile si osserva una situazione decisamente differente, dato che la disuguaglianza dei redditi di mercato è notevolmente maggiore rispetto gli altri paesi analizzati. Infatti, seppur osservando un andamento leggermente decrescente dal 2009 al 2013, l’indice di Gini dei redditi di mercato non è mai inferiore a 0,5. Con riferimento invece al livello di disuguaglianza della curva di colore grigio, si può notare come, rispetto la Germania e Svezia, l’impatto delle pensioni pubbliche sia molto più limitato, attestandosi a valori molto vicini a quelli osservati per gli Stati Uniti.
Il Brasile si differenzia dagli altri paesi analizzati in quanto paese con livelli di sviluppo inferiori, caratterizzato da un ruolo e un impatto del settore pubblico decisamente minore rispetto gli altri paesi osservati. Inoltre, bisogna tener conto che, nei paesi meno sviluppati il sistema pensionistico pubblico tende ad escludere la fascia più povera della popolazione anziana in quanto precedentemente impiegata in molti casi nel settore informale e quindi incapace di aderire ad un’assicurazione sociale obbligatoria pubblica. In questi casi la problematica riferita alla povertà in età adulta può essere risolta solo attraverso l’utilizzo da parte del settore pubblico del primo pilastro del sistema pensionistico; e quindi attraverso il ricorso ad una forma di supporto al reddito che non dipende da una logica contributiva, ma che ha lo scopo di garantire un reddito minimo alla fascia più povera della popolazione.
È però importante sottolineare, alla luce di quanto detto, come i risultati osservati nella Figura 1 per ciò che riguarda il Brasile sono da considerare abbastanza significativi. Infatti, seppur esso sia un paese a basso livello di sviluppo, è caratterizzato da un sistema pensionistico pubblico in grado di incidere in misura considerevole sui livelli di disuguaglianza di mercato.
Di seguito, nella Figura 2 sono invece stati indicati con riferimento a Stati Uniti, Germania e Svezia i dati che sintetizzano a quanto ammonta la riduzione dell’indice di Gini (asse ordinate) a fronte di un dato ammontare di spesa pubblica in pensioni per uno specifico anno (espressa in % dei PIL, asse delle ascisse). A tal proposito sono stati impiegati i dati presenti nella Figura 1 e nelle tabelle precedenti.

FIGURA 2: Effetto della spesa pubblica per pensioni sulla variazione della disuguaglianza

Quanto riportato nella Figura 2 ci mostra come la spesa pubblica in pensioni si associ ad un diverso grado di riduzione dell’indice di Gini. Il primo risultato che salta all’occhio è che gli Stati Uniti sono il paese in cui si osservano le minori variazioni della disuguaglianza a fronte di un dato ammontare di spesa pubblica in pensioni. In Germania la variazione della disuguaglianza è particolarmente elevata, ma è anche alta la percentuale di spesa pubblica in relazione al PIL. La Svezia infine è il paese che ottiene il risultato migliore, soprattutto se confrontato con i dati presenti per la Germania. La variazione dell’indice di Gini in questi due paesi risulta infatti abbastanza simile, ma la Svezia registra un ammontare di spesa pubblica per pensioni nettamente inferiore rispetto alla Germania.

In conclusione, si può affermare come la struttura dei sistemi pensionistici abbia notevoli effetti sulla riduzione della disuguaglianza. In base a quanto analizzato, si può infatti sostenere che le pensioni influenzano i livelli di disuguaglianza interni di un Paese, influenza che non può essere di certo trascurata dai policy maker e dai governi che intendono agire in contrasto ai crescenti livelli di disuguaglianza di mercato.

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