Nel mese di Settembre 2007, il gruppo di esperti incaricati dai Ministeri della Pubblica Istruzione e dell’Economia e Finanze, hanno presentato il Quaderno Bianco sulla Scuola. Obiettivo del Quaderno è analizzare le cause della situazione deficitaria in cui si trova l’istruzione nel nostro Paese e, sulla base anche del confronto con altri paesi, proporre una strategia di azione per il rilancio della qualità complessiva del sistema scolastico.
Le politiche per l’istruzione fanno parte del carnet di strumenti senza cui non è possibile, in alcun paese, avviare un processo di sviluppo sostenibile, specie in un epoca nella quale i fattori immateriali dello sviluppo spiegano una parte sempre più rilevante della crescita del Pil dei paesi avanzati e delle nuove economie emergenti (in primo luogo, Cina ed India). Un’epoca nella quale la competitività si gioca sulla qualità delle conoscenze e delle competenze e senza risorse umane altamente qualificate non è pensabile affrontare le nuove sfide della globalizzazione, che si chiamano innanzitutto capacità di innovazione tecnologica, produzione di conoscenze ed informazione.
Il possesso di conoscenze e competenze qualificate ha un effetto decisivo anche sulla mobilità sociale, determinando lo spostamento del capitale umano laddove vi sono processi di sviluppo già avviati o consolidati, contribuendo a migliorare le condizioni di reddito e sociali degli individui.
Il Quaderno si suddivide in una parte di analisi e di previsione sullo stato della scuola e dell’istruzione in Italia, ed una parte di scenario in cui si propongono rimedi e soluzioni di policy.
I fatti
Il Quaderno punta anzitutto l’attenzione su un dato molto preoccupante, vale a dire il ritardo di conoscenze degli studenti italiani rispetto a quelli degli altri paesi europei. Tutte le indagini internazionali (fra tutte, la più famosa indagine OCSE-PISA 2003) convergono nel mostrare che gli studenti italiani hanno un significativo ritardo nei livelli sia di conoscenza, sia di competenza ovvero nella capacità di utilizzare conoscenze ed abilità in contesti specifici. Ad esempio, sia per la matematica che per la lettura, è più alta in Italia rispetto ad altri paesi, la percentuale di studenti che non raggiungono il livello necessario per svolgere i compiti più elementari; ed è notevolmente più bassa la percentuale di studenti capaci di affrontare situazioni complesse (nel caso della matematica, il 20 per cento contro il 34 per cento nella media dei paesi avanzati) (OCSE-PISA 2003).
Questi fenomeni meritano un’ulteriore specificazione a causa delle accentuate diversificazioni territoriali con cui si manifestano; mentre le regioni del Nord del Paese presentano una situazione decisamente migliore, è insoddisfacente quella delle regioni del Centro e decisamente negativa al Sud. Proprio al Sud, oltre uno studente su cinque per la matematica, ed uno su sette per la lettura, è incapace di affrontare con sufficiente grado di padronanza i compiti più elementari e di routine (il rapporto è di solo uno su venti tra gli studenti del Nord).
La situazione di grave ritardo è ravvisabile anche guardando alla posizione dell’Italia rispetto ai benchmarks definiti dalla Strategia di Lisbona. Come riportato più in dettaglio nella tavola che segue, l’indicatore relativo al peso del numero di laureati in matematica, scienze e tecnologia conferma la situazione di forte ritardo delle regioni italiane del Mezzogiorno, mentre l’indicatore relativo al life-long learning rileva un dato medio per l’Italia molto inferiore rispetto alla media dell’UE a 25, ed ancora più distante dal raggiungimento del benchmark di Lisbona.
Posizione dell’Italia rispetto ai benchmarks della Strategia di Lisbona su Istruzione e formazione
Nota: (1), (3) e (5) Istat, Rilevazione continua delle Forze di Lavoro – Questi indicatori sono espressi in media annua (mentre il dato diffuso da Eurostat è relativo al II trimestre dell’indagine) – Ultimo anno disponibile 2006
(2) Ultimo anno disponibile 2003
(4) L’obiettivo di aumento del 15 per cento si riferisce al numero di laureati in matematica, scienze e tecnologia (MST) – Per UE 25 ultimo anno disponibile 2004, per Italia ultimo anno disponibile 2005
Fonte: Istat – Banca dati indicatori regionali di contesto, Eurostat. OCSE-PISA 2003
Un esercizio quantitativo di simulazione condotto all’interno del Quaderno rileva che il contesto territoriale (infrastrutture, situazione culturale e sociale delle famiglie, spesa, etc.) ha senza dubbio una sua influenza sui cattivi risultati del Sud, ma mostra anche che al netto di tale effetto rimarrebbe comunque un divario assai significativo rispetto al Nord e che tale divario si avrebbe in simile misura anche per il Centro. In sostanza, sia il Centro che il Sud, assieme a problemi specifici di carenza di infrastrutture e attrezzature, presentano un deficit di organizzazione e funzionamento, che invece il Nord riesce in parte a compensare, e che richiedono un’azione mirata e diretta sulla scuola.
Questi risultati appaiono paradossali se confrontati con i dati sulla spesa per l’istruzione. La spesa per istruzione misurata per studente è infatti più alta della media internazionale. Se invece viene misurata rispetto al Pil, la spesa per istruzione in Italia è pari al 3,6 per cento contro una media OCSE del 3,9 per cento.
Questo dato, se confrontato con gli insoddisfacenti esiti qualitativi dell’offerta formativa, indica che quest’ultima non dipende da una minore spesa, ma che esiste anzitutto un serio problema di allocazione delle risorse finanziarie, di cui fa parte anche un livello insufficiente della spesa in conto capitale per infrastrutture scolastiche (attrezzature, strutture etc.). In Italia, infatti, la quota di spesa destinata alla spesa in conto capitale è circa il 6,5 per cento contro una media OCSE dell’8,5 per cento, mentre in paesi come gli Stati Uniti, il Giappone e la Finlandia si colloca tra il 10 e l’11 per cento.
Il problema della bassa qualità dell’istruzione in Italia, è sicuramente dipendente in larga parte anche dalla condizione degli insegnanti. Gli insegnanti in Italia hanno retribuzioni d’ingresso tra le più basse in Europa. Per di più, hanno una progressione retributiva molto limitata, legata alle componenti di anzianità e non, come invece accade nel confronto internazionale, ai risultati ottenuti o alla formazione ed alle qualifiche acquisite.
Bisogna mettere in atto un meccanismo che leghi maggiormente la progressione retributiva a queste componenti, così come avviene negli altri paesi, per aumentare la motivazione ed insieme la produttività ed il livello qualitativo dell’insegnamento, oltre che ridare dignità ad una categoria così importante per lo sviluppo futuro del Paese.
Interventi
Il Quaderno propone due interventi immediati per ridare qualità all’istruzione scolastica, rendere più efficace ed efficiente l’allocazione delle risorse finanziarie e migliorare l’organizzazione del lavoro e la carriera degli insegnanti:
1) la costruzione di un sistema nazionale di valutazione e di fissazione e misura degli standard essenziali di qualità.
A differenza della maggioranza dei paesi economicamente avanzati, l’Italia non è dotata di un sistema nazionale di valutazione. Il Quaderno propone una discontinuità al riguardo, attraverso la realizzazione, graduale ma a tappe predefinite, di un servizio la cui credibilità e utilità per scuole e insegnanti, per studenti e territorio, sia rapidamente percepita.
Più specificamente, la proposta prevede:
- la realizzazione del sistema nazionale di valutazione incentrato sull’INVALSI[1], che comprenda due distinte funzioni: la realizzazione di una rilevazione nazionale di alto livello tecnico sull’apprendimento; ed un programma permanente di supporto alle scuole per l’analisi e l’utilizzo della valutazione e per l’elaborazione di diagnosi valutative di scuola;
- il rilancio della ricerca educativa e valutativa (in luoghi autonomi e diversi dall’INVALSI);
- il consolidamento e la diffusione delle pratiche e reti di diagnosi valutative di scuola (autovalutazione);
- il rafforzamento della credibilità dei titoli di studio.
2) la programmazione a breve, medio e lungo termine del fabbisogno territoriale di insegnanti.
La programmazione, anche a lungo termine, del fabbisogno di insegnanti e del personale tutto, è uno dei presupposti indispensabili per migliorare l’organizzazione del lavoro e la carriera degli insegnanti, eliminando situazioni di incertezza per le scuole, con l’obiettivo di pervenire alla definizione pluriennale degli organici. E’ anche lo strumento con cui raggiungere, al di fuori di logiche emergenziali, l’allocazione efficiente delle risorse finanziarie.
Dai risparmi provenienti da una programmazione appropriata del fabbisogno di insegnanti, tenuto conto dei costi da sostenere per migliorare le infrastrutture scolastiche, si calcola che possa venire un contributo finanziario determinante per sostenere le maggiori spese sia per implementare il meccanismo della valutazione, sia per attivare i processi di incentivazione e formativi (degli insegnanti).
In generale occorre partire da un nuovo ruolo dello Stato, sempre meno gestore, sempre più invece centro di competenza nazionale e di indirizzo. Nel Quaderno, viene a tal proposito prospettata una evoluzione del quadro istituzionale che porterà alla definizione di una nuova governance sella scuola poggiata sulle seguenti basi:
- un rafforzamento del ruolo dello Stato come centro di competenza nazionale che, oltre a fissare le norme generali sull’istruzione, definisca indirizzi ed obiettivi e stabilisca standard, ritraendosi dalla gestione, e supportando l’azione locale attraverso Direzioni regionali del Ministero, rafforzate e incentivate;
- l’assunzione effettiva da parte delle Regioni, oltre alla potestà legislativa fissata dalla Costituzione, della competenza nella programmazione territoriale della rete scolastica regionale, a partire da risorse umane e finanziarie stabilite dallo Stato in modo plausibile, fondato e rigoroso; un loro rapporto proficuo con le Direzioni regionali del Ministero;
- una più piena autonomia economico-finanziaria delle istituzioni scolastiche, accompagnata da capacità e trasparenza contabile e dalla crescente potestà di attuare gli interventi necessari al miglioramento dei risultati.
* Dipartimento per le Politiche di Sviluppo e Coesione, Ministero dello Sviluppo Economico
[1] Istituto Nazionale per la Valutazione del Sistema Educativo di Istruzione e di Formazione.
