Il settore del tessile e dell’abbigliamento (TA) è un’icona del made in Italy ed anche uno degli ambiti dell’attività economica che più di tutti ha ricevuto il favore protezionistico contro la concorrenza internazionale. Insieme al settore agricolo, infatti, il settore del tessile e dell’abbigliamento è stato oggetto di accordi bilaterali o multilaterali che sono rimasti in atto per circa mezzo secolo.
Per questo motivo le misure protezionistiche applicate ai prodotti TA, di cui quest’articolo intende parlare, sono state oggetto di numerose critiche. Infatti, dalla costituzione del General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), da cui è successivamente nata l’Organizzazione Mondiale del Commercio (World Trade Organization, WTO), organizzazione internazionale che ha la funzione di coadiuvare la contrattazione di accordi di commercio internazionale, il settore del tessile e dell’abbigliamento è risultato tra i più regolamentati, costituendo un’ eccezione al libero scambio ed, in particolare, al quadro normativo che vieta l’applicazione dei contingentamenti e obbliga al rispetto del principio di non discriminazione. Principio, quest’ultimo, volto a garantire la parità di trattamento di tutti i partner commerciali.
Facendo un passo indietro, è utile ricordare che dal diciassettesimo secolo ad oggi l’azione dei governi nazionali nell’ambito degli scambi con l’estero si è completamente rovesciata: dal mercantilismo, il cui obiettivo era limitare al massimo le importazioni e promuovere le esportazioni al fine di dare una spinta alla crescita tramite un saldo positivo con l’estero, si è andati sempre più verso la liberalizzazione del commercio internazionale. Il fine era quello di evitare una situazione in cui tutte le nazioni imponessero restrizioni e, dunque, una situazione in cui tutti stessero peggio. In quest’ambito, resta tuttavia valida la teoria economica di Hamilton e List, secondo la quale un’industria nascente non ha fin da subito la possibilità di competere a livello internazionale ed è, dunque, auspicabile per il suo sviluppo una forma di protezionismo, almeno temporaneo.
In questa prospettiva si possono vedere anche le misure protezionistiche applicate al settore TA, a maggior ragione se si ricorda l’importanza del settore nello sviluppo dell’industria e dell’occupazione in Europa, ed in particolare in Italia, dall’inizio del Novecento ed oltre il secondo dopoguerra. In quest’ambito, il Multifibre Agreement (MFA) è stato l’accordo più importante in termini di numerosità di prodotti oggetto di protezione commerciale. Il MFA ha regolato gli scambi del settore per vent’anni: siglato nel 1973, rinnovato per tre volte, l’accordo si è concluso nel Dicembre 1994, anno che ha aperto una nuova fase di smantellamento delle quote al fine di liberalizzare definitivamente il commercio del settore. Nel 1995 viene quindi siglato l’Agreement on Textile and Clothing (ATC), con lo scopo di disapplicare i contingentamenti previsti dal MFA in maniera progressiva nell’arco di dieci anni.
Nel 2001, però, i programmi vengono scombinati dalla comparsa sulla scena internazionale della Cina: il paese asiatico, rimasto “dormiente” nei precedenti cinquant’anni, aderisce al WTO e comincia a riversare sui mercati europei e delle altre economie avanzate tonnellate di prodotti tessili e di abbigliamento a basso costo. Un fenomeno che, per la sua portata, non si era mai visto prima e che si rafforza nel 2005 con la fine dell’ATC, portando l’Unione europea, sotto la pressione dell’industria, a chiedere nuovamente l’applicazione di contingentamenti a dieci categorie di prodotti TA provenienti dalla Cina e a siglare nel giugno 2005 il Memorandum of Understanding, che rimarrà in vigore fino a fine 2007.
La storia dell’Accordo sul Tessile e Abbigliamento. L’Accordo Multifibre (Multifibre Arrangement, MFA) era un accordo commerciale siglato nel Dicembre 1973 allo scopo di regolamentare gli scambi di prodotti TA. L’accordo riguardava la maggior parte dei prodotti presenti sul mercato e consentiva ai firmatari di negoziare accordi bilaterali e unilaterali con i paesi in via di sviluppo, attraverso l’applicazione di quote all’import o restrizioni volontarie all’export. Nonostante fosse stato negoziato nell’ambito del GATT, col tempo è stato definito come la principale eccezione alle regole dell’Accordo Generale. Lo statuto del GATT, infatti, vietava l’uso delle quote – seppur prevedendo l’applicazione di restrizioni alle quantità in specifici casi – e il rispetto del principio di non discriminazione nell’applicazione delle misure protezionistiche, che non poteva quindi essere garantito dalla bilateralità degli accordi.
L’MFA nacque come risposta dei paesi industrializzati, in particolare Stati Uniti e big europei, ai mutamenti che stavano avvenendo negli anni Sessanta a livello internazionale. In quel periodo, infatti, il settore era stato investito, da un lato, da importanti innovazioni dei prodotti e dei processi produttivi e organizzativi; e, dall’altro, da una rapida crescita delle importazioni dai paesi in via di sviluppo, soprattutto dalle economie asiatiche. L’accordo aveva, quindi, lo scopo di proteggere l’industria TA dei paesi avanzati, Italia inclusa, dalla concorrenza dei paesi emergenti.
La maggior parte dei prodotti sottoposti a restrizione era costituita da articoli di abbigliamento – la cui protezione riguardava il 40% del totale degli scambi, contro solo il 14% dei prodotti tessili – riflettendo la differenza nei vantaggi comparati: nell’abbigliamento, infatti, i paesi in via di sviluppo erano caratterizzati da vantaggi comparati, derivanti dal basso costo del lavoro, rispetto al tessile, dove l’automazione dei processi produttivi vissuta negli anni Settanta aveva consentito ai paesi industrializzati di recuperare parte dello svantaggio.
Dopo tre rinnovi, nel 1977, 1981 e 1986, l’MFA si concluse nel 1994 con l’Uruguay Round; occasione in cui venne istituito anche il WTO. Tuttavia, la regolamentazione del commercio internazionale dei prodotti TA non terminò con la fine dell’MFA, poiché nel 1995 venne siglato l’Accordo sul Tessile e Abbigliamento (ATC). Il nuovo accordo prevedeva la completa liberalizzazione del settore TA nell’arco temporale di dieci anni, dal 1995 al 2005, attraverso la progressiva eliminazione delle quote, con lo scopo di riportare il commercio dei prodotti TA all’interno del quadro normativo del WTO. La ratio sottostante era quella di favorire l’aggiustamento dell’industria nei paesi sia importatori sia esportatori, attutendo l’impatto della liberalizzazione sul settore.
L’accordo definiva quattro fasi e, per ciascuna, stabiliva la percentuale dei prodotti TA da liberalizzare e i tassi di crescita annuali delle quantità importate dei prodotti ancora oggetto di quota. Nonostante la clausola che in ogni fase i prodotti liberalizzati appartenessero a ciascuno dei quattro gruppi individuati – filati, tessuti, tessuti artificiali, abbigliamento –, l’accordo concedeva discrezionalità nella scelta di quali prodotti liberalizzare: questo ha comportato uno slittamento nelle fasi finali dell’accordo della rimozione delle quote dai prodotti maggiormente sensibili alla concorrenza internazionale. Sei mesi dopo la conclusione dell’ATC, avvenuta il 1 gennaio 2005, la crescita abnorme delle importazioni relative a dieci categorie di merci TA prodotte in Cina ha spinto l’industria europea a chiedere con urgenza l’applicazione di nuove restrizioni.
Tra i principali paesi esportatori dei prodotti TA, infatti, vi era la Cina. Il paese asiatico nell’arco di un ventennio aveva conosciuto un forte sviluppo, posizionandosi, alla fine degli anni Novanta, ai vertici del ranking mondiale per valore delle esportazioni del settore. Negli anni Ottanta, l’export di prodotti TA costituiva la metà del valore delle esportazioni manifatturiere (48% del totale nel 1980, il 62% nel 1985), a indicare la elevata specializzazione dell’industria cinese nella produzione e nel commercio dei prodotti TA.
Con la conclusione dell’ATC, nei primi mesi del 2005 i dati sulle importazioni di prodotti TA dalla Cina spinsero le imprese e le associazioni di categoria a chiedere alle istituzioni europee un intervento immediato. Le preoccupazioni dei produttori riguardavano soprattutto i prezzi delle merci del paese asiatico che entravano in Europa, molto più bassi rispetto a quelli praticati dall’industria domestica.
Il 10 giugno 2005 l’Unione Europea sigla, quindi, un accordo con la Cina allo scopo di limitare la crescita delle importazioni di prodotti TA dal paese asiatico: il Memorandum of Understanding (MoU), valido fino al 31 dicembre 2007, prevedeva la limitazione delle importazioni di dieci categorie di prodotti TA e il progressivo allentamento delle quote fino alla loro completa rimozione.
Gli effetti della disapplicazione delle quote: un’analisi controfattuale. Al fine di analizzare empiricamente gli effetti della liberalizzazione del settore TA, sono stati utilizzati i dati Coeweb-Istat, i quali contengono informazioni sui flussi bilaterali di commercio internazionale dell’Italia con tutti i Paesi del mondo. Il dataset longitudinale, ad intervallo quadrimestrale, che è stato estrapolato fa riferimento al periodo che va dal 1995, inizio del processo di graduale liberalizzazione, al 2015. Inoltre, i prodotti sono stati distinti a seconda se erano sottoposti a contingentamento (le dieci categorie di merci indicate nel MoU) e in base alla provenienza, ossia dalla Cina o dal resto del mondo. Il metodo di stima utilizzato per la valutazione degli effetti della liberalizzazione è il Triple-differences (Berck e Villas-Boas, in Applied Economic Letters, 2016), il quale sfrutta il confronto tra diversi gruppi di prodotti per isolare l’impatto delle quote dagli altri fenomeni concomitanti.
Il Triple-differences (TC) deriva da un metodo ampiamente utilizzato nell’ambito delle valutazioni dell’impatto delle politiche, ossia il Difference-in-differences (o Diff-in-diff). Quest’ultimo sfrutta l’esistenza di un trend parallelo tra due gruppi, uno dei quali diventa soggetto ad una nuova politica e l’altro no, per misurare l’effetto della nuova politica in base al cambiamento del trend.
Dall’osservazione dei dati grezzi (Grafico 1.1) si è esclusa infatti l’applicazione di un Diff-in-diff, poiché i dati dei prodotti sottoposti a quota mostrano, a partire dalla fine del 2001 (perciò anche prima della fine dell’ATC), un andamento non parallelo a quello dei prodotti non sottoposti a quota. Questo fatto, imputabile all’ingresso della Cina nel WTO, risulta ben osservabile se si considera l’andamento dei gruppi di prodotti importati dalla Cina e dal resto del mondo, mostrato nel Grafico 1.2. Nel grafico, il trend dei prodotti provenienti dal paese asiatico mostra una forte crescita a partire dal primo quadrimestre 2002.
Grafico 1.1 – Dinamica 1995-2015 dell’import di TA sottoposti a quota e non (tonnellate; scala sx: prodotti non sottoposti a quota; scala dx: prodotti sottoposti a quota)
Grafico 1.2 – Dinamica 1995-2015 dell’import di TA dalla Cina e dal resto del mondo (tonnellate; scala sx: prodotti dal resto del mondo (ROW); scala dx: prodotti dalla Cina)
Il metodo TD consente quindi di eliminare l’“effetto Cina” ed isolare l’“effetto quote”. Dall’applicazione del metodo TD per la valutazione dell’impatto della fine dell’ATC (post 2004) risulta un aumento significativo del volume delle merci sottoposte a quota maggiore rispetto ai beni non sottoposti a quota, al netto del fatto che le prime provenivano in maniera prevalente dalla Cina. Un risultato analogo si ottiene fissando come cut-off date la fine del 2007, per valutare l’effetto post-MoU.
In conclusione, il risultato dell’analisi empirica mostra come le quote siano risultate efficaci nella loro applicazione, “frenando” l’import delle merci oggetto di restrizione e “proteggendo”, fintanto che sono restate in vigore, le imprese del tessile e dell’abbigliamento.
Sarebbe tuttavia utile indagare più approfonditamente come le imprese abbiano utilizzato questo periodo di allentamento della concorrenza estera, per ristrutturazione interna o passivamente uscendo dal mercato e perdendo quote di mercato sia interne che all’estero.