Chi sono i poveri? Questo è forse il quesito più importante tanto per un policymaker quanto per uno studioso e valutatore delle politiche pubbliche di contrasto alla povertà e alla disuguaglianza. Infatti, sebbene gli obiettivi di queste politiche siano chiari – e largamente condivisi – la concreta possibilità di conseguirli incontra numerose difficoltà, come illustrato recentemente da FraGRa sul Menabò.
La principale difficoltà sta nel definire correttamente la platea di famiglie povere, ed è così perché la povertà è un fenomeno complesso e multidimensionale che non può essere correttamente rilevato sulla base di un solo indicatore. Basarsi sulla spesa per consumi – come fa l’Istat per misurare la povertà assoluta e relativa significa, da un lato, non tenere conto delle differenti abitudini di risparmio degli individui e, dall’altro, giungere a risultati diversi includendo o meno nel consumo beni durevoli come l’automobile. D’altro canto, basarsi sul reddito delle famiglie – come fa Eurostat per valutare il rischio di povertà – significa trascurare i patrimoni (mobiliari e immobiliari) e non rilevare fenomeni quali l’evasione fiscale e il lavoro nero. Peraltro, nel definire la povertà si dovrebbe tenere conto anche delle dimensioni di esclusione sociale, come sosteneva già nel 1979 il sociologo Peter Townsend. Ma al di là di ciò, una definizione soddisfacente di povertà non può non fare riferimento al patrimonio mobiliare e immobiliare di un individuo o una famiglia. Ed è così, se non altro perché se si è privi di altro reddito ma si possiede un patrimonio si può, in generale, erodere anche soltanto in parte quest’ultimo per assicurarsi un tenore di vita adeguato.
Indicatori del patrimonio familiare sono assenti nell’indice di rischio di povertà elaborato a livello europeo da Eurostat. Essi, invece, sono in vario modo utilizzati dalla grande maggioranza dei paesi membri dell’Unione Europea; in particolare l’accesso al reddito minimo è condizionato a una ‘prova dei mezzi’ che fa riferimento sia al reddito sia al patrimonio delle famiglie richiedenti.
La Tabella 1 illustra in modo sintetico le informazioni sul patrimonio familiare contemplate nelle prove dei mezzi che caratterizzano le misure di reddito minimo dei 28 paesi dell’Unione Europea e raccolte nel database MISSOC (Mutual Information System on Social Protection). La tabella distingue il patrimonio immobiliare da quello mobiliare e dai beni durevoli (in genere l’automobile) e mostra che tutti i 28 paesi prevedono tra i requisiti di accesso un controllo sul patrimonio immobiliare, in quanto componente economicamente più rilevante del patrimonio complessivo familiare. La prima casa è, tuttavia, spesso esclusa dalla valutazione; ciò avviene perché non è facile assumere che la prima casa sia un patrimonio di cui le famiglie possono facilmente disfarsi o, ancora di più, debbano disfarsi per accedere al sostegno pubblico.
Fonte: MISSOC database aggiornato al luglio 2019 e consultato dall’autore nel gennaio 2020. * Le informazioni sul reddito minimo spagnolo sono state raccolte da: ESPN Thematic Report on minimum income schemes – Spain 2015
I soli paesi in cui la prima casa non viene distinta dal resto del patrimonio nella prova dei mezzi sono: Croazia, Danimarca, Estonia, Polonia, Svezia, Olanda e Regno Unito. Mentre nei primi cinque paesi indicati, l’eleggibilità alla misura si basa su una valutazione delle proprietà e della loro possibile vendita, in Olanda e Regno Unito sono previste soglie massime per il valore di mercato del patrimonio complessivo. Ci sono inoltre, paesi in cui la prima casa non è automaticamente inclusa o esclusa (come avviene invece per il Reddito di Cittadinanza italiano) ma è dirimente la grandezza della casa (in Bulgaria, Cipro e Germania) o il valore di mercato (in Grecia e Portogallo). Con riguardo al valore di mercato del patrimonio immobiliare oltre alla prima casa, sono previsti specifici limiti soltanto in alcuni paesi (Cipro, Ungheria, Italia e Slovenia), sebbene anche in questo caso ci siano delle notevoli differenze tra paesi: si passa dai 19mila euro circa della Slovenia ai 564mila euro dell’Ungheria. In altri paesi, invece, il patrimonio immobiliare ammissibile viene valutato caso per caso su base discrezionale. È interessante infine osservare che l’Irlanda è l’unico paese che prevede un importo del beneficio decrescente in base al patrimonio detenuto oltre che al reddito (solitamente il patrimonio è usato unicamente come condizione di accesso, mentre l’importo del beneficio va a integrare il reddito). D’altro canto, Malta è l’unico che esclude dalla prova dei mezzi sul patrimonio immobiliare anche la “prima casa vacanze”.
Anche il patrimonio mobiliare – che generalmente coincide con i conti correnti bancari per il ceto basso della popolazione – è usato per la prova dei mezzi nei redditi minimi in tutti i paesi UE, ad eccezione della Bulgaria. Il valore massimo del patrimonio mobiliare consentito dipende – salvo che in Portogallo e nel Regno Unito – dall’ampiezza del nucleo familiare. Come atteso, infatti, le soglie sono più basse per gli individui che vivono da soli e più alte per le famiglie numerose.
Con riferimento alla prova dei mezzi relativa ai beni durevoli, la varietà di casi è maggiore. In diversi paesi (ad esempio Belgio, Portogallo e Regno Unito) non è prevista alcuna valutazione dei beni durevoli in possesso della famiglia. Al contrario, per avere accesso ai redditi minimi di Francia, Grecia, Lettonia e Lituania sono previsti controlli molto approfonditi, non solo sui veicoli di proprietà ma anche sul possesso di gioielli e vestiti o sul pagamento di rette scolastiche in istituti privati. In Italia non possono richiedere il beneficio del Reddito di Cittadinanza coloro che possiedono una nave o un’imbarcazione da diporto, mentre altri paesi (come Austria, Croazia e Finlandia) tollerano autovetture o altri mezzi e macchinari agricoli se adoperati per fini lavorativi. In generale, il possesso di un’autovettura è consentito anche in presenza di un componente del nucleo familiare con qualche disabilità o non-autosufficiente.
Ultimo elemento da segnalare è la presenza di eventuali differenze territoriali all’interno dei paesi nelle soglie patrimoniali di accesso e, più in generale, nella definizione della prova dei mezzi. La povertà infatti, oltre a essere multidimensionale, è spesso anche relativa, nel senso che il costo della vita può essere molto diverso se si vive in un’area rurale invece che in un’area metropolitana. Similmente, il livello dei prezzi può essere maggiore nelle aree più sviluppate del Paese rispetto a quelle meno sviluppate, come nel caso del divario Est-Ovest in Germania o Nord-Sud in Italia. Sebbene i princìpi generali della misura di reddito minimo siano sempre definiti a livello nazionale, l’ultima colonna della Tabella 1 mostra che in vari paesi sono previste differenze territoriali nella prova dei mezzi patrimoniali: a livello federale, in Austria e Germania; a livello regionale, in Belgio e Spagna; a livello comunale, nei paesi scandinavi, in Estonia e nel Regno Unito.
Non sono previsti invece requisiti economici di accesso diversi in base alla regione o alla macro-area di residenza in Italia, nonostante le note e profonde disuguaglianze territoriali di natura economica esistenti all’interno del Paese. L’attuale misura di reddito minimo nazionale, il Reddito di Cittadinanza, tende dunque implicitamente a definire allo stesso modo povera, ad esempio, una famiglia che vive a Milano e un’altra che vive nella provincia di Palermo, nonostante le differenze nel costo della vita. La previsione di una componente del beneficio monetario che dipende dal canone di locazione pagato dalla famiglia va certamente nella direzione di ridurre questa asimmetria. Tuttavia, la fissazione di un tetto basso al rimborso (280€ al mese), che prescinde per di più dal numero di componenti nel nucleo familiare, non sembra adeguata rispetto alle differenti povertà che esistono nelle varie aree del Paese.
Quanto si è fin qui detto potrebbe essere utile nella prospettiva di una eventuale revisione del Reddito di Cittadinanza, in particolare appare necessario prevedere soglie differenziate per aree territoriali, in linea con quanto avviene in altri paesi europei e con quanto già fa l’Istat in relazione alla povertà assoluta. A maggior ragione dovrebbe essere così se l’obiettivo del Reddito di Cittadinanza, come è stato affermato, è proprio quello di debellare la povertà assoluta, come viene oggi misurata.