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Qualche nota su G7 di Bari, Fondo monetario internazionale, Grecia e “levantazzo”

Elena Paparella mette in luce una delle questioni emerse durante il recente vertice del G7 di Bari, ovvero le negoziazioni, condotte a latere dei temi principali, sulla ristrutturazione del debito greco. Al di là delle profonde divergenze tra governo tedesco e FMI, Paparella sottolinea, ancora una volta, la dubbia legittimazione del ruolo e della collocazione istituzionale del FMI in questi negoziati, ricercandone le ragioni nel quadro dell'evoluzione del diritto internazionale, nonché delle progressive mutazioni relative alla natura delle funzioni del FMI nello scenario delle relazioni economiche internazionali.

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Come è noto si è tenuto a Bari pochi giorni fa l’ultima riunione del G7 economico, attualmente sotto la presidenza italiana. Il Ministro dell’Economia e delle Finanze Pier Carlo Padoan ha rilasciato dichiarazioni di soddisfazione e di ottimismo sugli esiti. Il vertice si è concluso con la produzione del c.d. “Manifesto di Bari per la crescita inclusiva”, che in realtà comprende ben quattro documenti relativamente esaustivi su aree tematiche cruciali (cfr. “Bari Policy Agenda on Growth and Inequalities”, “Bari Common Declaration on Fighting Tax Crimes”, “Promoting Best Practices in the Money or Value Transfer Services Sector – G7 Framework”, “Communiqué – G7 Finance Ministers and Central banks’ Governors Meeting – Bari, Italy, May 12-13, 2017”, in www.g7italy.it).

Tuttavia, pur non volendo guastare la festa, si ritiene necessaria qualche riflessione sui risultati dell’incontro a latere sui temi del debito greco che ha visto molto distanti le posizioni del Ministro delle finanze tedesco Schauble, e del direttore generale del FMI Lagarde, quest’ultima favorevole ad una ristrutturazione del debito della Grecia nel breve termine, oltre che ad un ridimensionamento degli obiettivi per i conti pubblici (cfr. A. Merli, Debito greco, il G7 prepara l’accordo all’Eurogruppo, in Ilsole24Ore, 13 /5/2017).

Le notizie più recenti sulla questione greca riportano di un accordo raggiunto tra governo greco e Troika in base al quale la Grecia è posta nelle condizioni di dover accettare una serie di dure richieste dei suoi creditori, pari a 2 punti percentuali di Pil di nuova austerità tra cui tagli alle pensioni, nonché l’aumento del limite di esenzione fiscale ridotto a 6.000 euro da 8.636 euro, in cambio di una tranche che consentirà di pagare debiti in scadenza a luglio per 7,5 miliardi di euro. Inoltre l’accordo prevede che, qualora gli obiettivi prefissati sui conti pubblici dovessero essere raggiunti, sarà consentito un alleggerimento delle misure di austerità, tra queste le sovvenzioni per gli affitti alle famiglie bisognose per un importo di 1000 euro all’anno e fino a 250 milioni di euro per il sostegno ai minori e ai contributi per acquistare i farmaci in favore delle fasce di popolazione con redditi bassi, ed anche la contrattazione collettiva per i dipendenti greci sarà ripristinata a partire dal settembre 2018 (cfr. V. da Rold, La Grecia raggiunge l’accordo con la troika (FMI compreso), in Il Sole24 Ore, 2 maggio 2017).

Ciononostante, durante i lavori del G7 non sono mancati i riflessi delle perduranti divergenze sull’impostazione della gestione del debito greco e al di là dello stato attuale dei negoziati – posizioni e condizioni sono state troppo spesso ribaltate per poter cantare anche solo qualche piccola vittoria – ciò che preme evidenziare, ancora una volta, è il ruolo svolto dal Fondo monetario internazionale nello scenario europeo ed internazionale. La presenza, infatti, di un’organizzazione internazionale come il FMI tra le “principali democrazie industrializzate del mondo” (cfr. www.g7italy.it), sembrerebbe scontata, tuttavia, se si va oltre la patina delle foto ufficiali splendidamente incorniciate dalla – in molti casi apparente – amenità dei luoghi, la presenza del FMI in questi summit può in realtà essere decifrata alla luce del suo consolidato passaggio “da regolatore a parte”, ovvero, nell’opposta prospettiva, può spiegarsi con il carattere strutturale delle politiche per il debito pubblico di alcuni paesi, e con la conseguente necessità di far rientrare nell’agenda di queste riunioni di vertice, anche le varie negoziazioni di cui il FMI, per l’appunto, è parte.

A tale riguardo verrebbe da pensare che, considerata la recente ambientazione del G7 a Bari, qualche vento favorevole avrebbe potuto spirare e, una volta tanto, favorevolmente ispirare, le parti dell’ormai consumata diatriba con il governo greco. Chi è nato da quelle parti sa bene che in questa stagione comincia a soffiare il bellissimo vento di levante, un vento che arriva proprio dalla Grecia, che non è solo un vento, ma anche un colore verde del mare né calmo né mosso, una declinazione dello stato d’animo, una luce che rischiara le idee.

Ma per fare chiarezza, sia pure informalmente, sulla Grecia al G7, questa volta il “levantazzo” non ce l’ha fatta. Quindi, persistono le perplessità sulla legittimità delle funzioni e dei poteri esercitati nella gestione della crisi del debito alla luce dell’assetto istituzionale dell’Unione europea (cfr. E. Paparella, Su un (in)certa idea di democrazia: il tentativo di legittimare la Troika, Menabò di Etica e Economia, 2/2/2015; Id. La “stretta condizionalità” dal Fondo monetario internazionale all’Eurozona: ancora la sovranità in discussione?, Menabò di Etica e Economia, 16/7/2014) e contestualmente si rafforza il convincimento che quella delle procedure condizionali adottate dal FMI, con le connesse implicazioni sulla sovranità statale, rappresenti una cruciale questione che investe la sfera giuscostituzionalistica, sia per gli ordinamenti giuridici degli Stati membri che per l’ordinamento dell’Ue.

Alla luce di tali persistenze, e delle difficoltà nell’individuare la legittimazione degli assetti istituzionali nella zona euro, appare utile andare alla ricerca di quelle che potrebbero essere le ragioni più risalenti di questa incongruenza istituzionale data dalla presenza del FMI, oltre che tra le “principali democrazie industrializzate”, anche tra gli organi decisionali dell’Unione, che la lieve base giuridica fornita dall’art. 13, c. 1, lett. b, del Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità, di certo non ripara. Si ritiene, quindi, che tali ragioni debbano essere ricercate in riferimento all’evoluzione del ruolo e delle funzioni del FMI come organizzazione economica internazionale. Non è possibile in questa sede alcuna esaustività nel riportare i termini dell’indagine, tuttavia qualche spunto può essere utile per riflessioni future e ulteriori nodi da sciogliere.

Ponendosi in prospettiva giuridica, in particolare di diritto internazionale, emerge in primo luogo come cruciale la progressiva collocazione del FMI nella sfera della “soggettività internazionale economica”. Questo si è potuto verificare allorché, nell’evoluzione del diritto internazionale, si è prodotto il passaggio ad una concezione del diritto internazionale dell’economia come settore autonomo rispetto al diritto internazionale pubblico. Ciò ha consentito di superare la dicotomia tra concezione microeconomica e concezione macroeconomica del diritto internazionale dell’economia, favorendo una più adeguata descrizione, in senso normativo, dello sviluppo e della collocazione delle organizzazioni economiche internazionali come soggetti giuridici emersi da quel nuovo ordine internazionale strutturato alla fine della seconda guerra mondiale. In altri termini, il diritto internazionale dell’economia, svincolato dal diritto internazionale pubblico, appare più idoneo all’individuazione di una nozione di costituzione economica internazionale, con tutte le immaginabili implicazioni sulla sovranità statale. Il secondo dopoguerra è, infatti, il momento in cui “l’internazionalizzazione dell’economia e la multinazionalizzazione dei processi produttivi, impongono agli Stati una ridefinizione e una trasformazione delle tradizionali funzioni <sovrane> di intervento nell’economia” che “risultano anch’esse, per così dire, <internazionalizzate>”. Ciò avviene seguendo una duplice influenza, per un verso gli Stati si trovano per la prima volta a dovere considerare l’influenza di centri di potere politici ed economici operanti all’esterno dell’area delle economie nazionali, e per altro verso essi devono fronteggiare problemi di politica economica che non prendono origine dall’interno dei confini nazionali, bensì direttamente, e indipendentemente, in ambito ultrastatale, e che, tuttavia, incidono fortemente sul governo dell’economia a livello nazionale (cfr. P. Picone–G. Sacerdoti, Diritto internazionale dell’economia, Franco Angeli, Milano, 1982, 36ss.).

Il secondo spunto è dato da un aspetto più specifico, ovvero la successiva fuoriuscita del FMI dalla sfera del diritto internazionale dell’economia pubblico e la sua ricollocazione nell’ambito del diritto internazionale privato (cfr. R. Ago, Le organizzazioni internazionali e le loro funzioni nel campo dell’attività interna degli Stati, in Studi in onore di G.M. De Francesco, Milano, Giuffré, 1957), in ragione dei rapporti bilaterali – creditore/debitore – tra FMI e stati membri destinatari dei prestiti.

Tali rapporti, sia pure disciplinati dalle regole del Fondo come organizzazione internazionale, si caratterizzano per una natura obbligatoria, ponendosi al confine tra un diritto internazionale dell’economia di natura pubblicistica, per il quale la finalità principale è da rinvenire nel coordinamento dell’economia a livello internazionale – ovvero in una conduzione concordata della concorrenza e dei correttivi da applicare ai mercati – e un diritto delle relazioni internazionali che esce dalla sfera pubblicistica, poiché l’organizzazione internazionale entra in una relazione diretta – frequentemente una negoziazione – con lo Stato interessato (cfr. G. Adinolfi, Poteri e interventi del Fondo Monetario Internazionale, 2012, 375). Tale spostamento dell’azione del FMI da una sfera giuridica internazionalistica caratterizzata da un mirato intervento pubblico nell’economia e connotata dalla stipulazione di accordi cui seguiva l’adempimento di obblighi, ad una tipologia di rapporto bilateralizzato con gli Stati membri, riflette in modo più che evidente le modalità di una specifica evoluzione delle relazioni internazionali realizzata a partire dagli anni ’70, orientata all’introduzione al livello delle organizzazioni internazionali, di meccanismi determinanti sia la produzione di norme vincolanti per gli Stati membri, che la gestione delle politiche interne da parte delle stesse organizzazioni (A. Comba, Neoliberismo e globalizzazione dell’economia, in Id. (a cura di), Neoliberismo internazionale e global economic governance, Torino, Giappichelli, 2013, 2).

In altre parole si verifica, e qui veniamo al terzo e ultimo spunto, un’ulteriore “mutazione” del Fondo, che da “regolatore” diventa “parte”. Il perseguimento della stabilità – bilance dei pagamenti e cambi – tra le economie dei Paesi membri cessa in larga misura di essere oggetto di regole internazionali, e diviene appannaggio dei singoli Stati in rapporto alle specifiche erogazioni ricevute dal Fondo, che quindi vede incrementata la sua funzione assistenzialistica a scapito di quella puramente regolativa (cfr. G. Porro, La globalizzazione dei mercati e il diritto internazionale dell’economia, in Id., Studi di diritto internazionale dell’economia, Torino, Giappichelli, 2006, 19).

In conclusione, si ricorda quanto già sostenuto in altre occasioni: la presenza del FMI nello scenario europeo è di sicuro un’anomalia difficilmente giustificabile alla luce delle dinamiche del processo d’integrazione europea, oltre che nella prospettiva delle cessioni di sovranità dagli Stati membri all’Ue (cfr. E. Paparella, La Bce e l’ambivalente uso dell’indipendenza nella crisi della zona euro, in P. Marsocci (a cura di), Partecipazione politica transnazionale, rappresentanza e sovranità nel progetto europeo, Napoli, 2016, 283). Le giustificazioni sono state generalmente fornite dall’urgenza della crisi del debito nell’Eurozona, e può darsi che, paradossalmente, soluzioni più favorevoli – in questo caso alla Grecia – derivino più dal FMI che da altri Stati membri – nello specifico il governo tedesco – senza tuttavia dimenticare l’attuale distanza del FMI dall’originaria configurazione di poteri e funzioni predisposte a Bretton Woods, volta a garantire un certo grado di partecipazione politica interstatale, che fosse in grado di condurre al consensus tra gli Stati.

E se questa volta i vertici dell’economia mondiale hanno saputo resistere alla benefica influenza del vento di levante, non è detto che ci riescano per sempre: “Qui giù il sole sorge dal mare e peschiamo negli intervalli fra la tramontana – un vento che non ci appartiene, che ci porta solo freddo e mare grigio e un gelo di montagne, di altre terre troppo lontane da noi – e il levante che è il vento della Grecia, dei miti, dei pastori e delle sirene, dei delfini e dei tonni, il vento della nostra civiltà antichissima, su cui aprirono le vele Ulisse e Diomede, soffia sempre su di noi, e anche se sono passati i millenni, se la Grecia è solo rovine, da levante continueremo ad attingere calore e vita” (A. Mallardi, Levantazzo, Leonardo da Vinci, 1961, rist. Einaudi, 1967, rist. Sellerio, 1996).

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