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Chi e come governa l’università? I mutamenti in Italia in una prospettiva comparata

Marino Regini si occupa delle recenti trasformazioni nella governance universitaria e sostiene che in Italia, come in altri paesi europei, il tentativo di introdurre nelle università le logiche e strategie delle imprese ha avuto conseguenze non previste. Da noi, però, la bassa capacità politica e tecnica dei governi ha frenato i processi di apprendimento e prodotto soluzioni poco efficaci. In particolare, la valutazione è stata usata non come strumento di governo del sistema ma come panacea di tutti i mali, producendo forse altrettanti guasti di quelli che era chiamata a risolvere.

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Tutte le riforme dei sistemi di istruzione superiore (SIS) attuate negli ultimi tre decenni nei paesi occidentali hanno avuto un pilastro comune: il cambiamento degli assetti di governance del SIS nazionale (governance di sistema) e dei singoli atenei che ne fanno parte (governance di ateneo).

Dal punto di vista della governance di sistema si è assistito a una “ibridazione” dei diversi modelli storici. Nei paesi anglosassoni, i governi hanno cercato di coordinare verso obiettivi sistemici le università; nei paesi dell’Europa continentale hanno invece allentato la morsa centralista sulle università e hanno sviluppato politiche autonomistiche. Questa riorganizzazione della governance di sistema ha avuto come necessario complemento quella della governance di ateneo. Le università hanno subito pressioni a trasformarsi in organizzazioni guidate da una logica e da strategie simili a quelle delle imprese. Per poter competere, infatti, devono essere capaci di operare scelte in modo selettivo, e per fare questo debbono cambiare il modo di governarsi.

In questo quadro, il SIS italiano si presenta come quello di un latecomer perché, fino a tempi recenti, è stato un tipico esempio del tradizionale modello continentale, caratterizzato dalla centralizzazione delle decisioni nel Ministero, una scarsa autonomia delle università, un elevato potere delle oligarchie accademiche e un potere limitato delle figure di governo degli atenei (rettori, presidi), il cui ruolo era principalmente quello di mediare fra i diversi gruppi disciplinari. Alcuni di questi tratti sono stati modificati dalle “riforme Ruberti” tra la fine degli anni ’80 e i primi anni ’90 e dal processo di autonomia che si è sviluppato da allora. Un’autonomia però non accompagnata da una contemporanea riforma degli assetti di governo interni agli atenei e neppure dagli altri elementi dei modelli di governance di sistema europei (competizione e soprattutto valutazione). Il che ha portato a una situazione che è stata definita di “autonomia senza responsabilità”, all’origine di molte storture a cui negli anni 2000 i media hanno dato particolare risalto, alimentando la diffidenza dei governi verso il mondo accademico. E’ in questo quadro e in questo clima che sono maturati i progetti di riforma della governance di ateneo culminati nella riforma Gelmini del 2010, caratterizzata da un impianto che traduce la scarsa fiducia nel mondo accademico in numerosi limiti e condizioni posti all’esercizio dell’autonomia da parte delle università.

 Il caso italiano come paradigmatico. Come tutti i SIS del modello continentale, anche quello italiano ha riformato la sua governance di sistema in direzione di una maggiore autonomia, valutazione e competizione; e la sua governance di ateneo in direzione di una maggiore verticalizzazione delle decisioni, apertura all’esterno e riduzione dell’autogoverno. E come tutti si è scontrato con alcune conseguenze non previste di questa trasformazione (ampiamente discusse nel volume di G. Capano, M. Regini e M. Turri, Changing Governance in Universities. Italian Higher Education in Comparative Perspective, Palgrave 2016).

Limitiamoci qui ad alcuni effetti della riforma Gelmini. I suoi obiettivi principali, comuni agli altri paesi europei, erano i seguenti: una apertura al mondo esterno allo scopo di avvalersi di competenze non autoreferenziali ma formatesi in contesti organizzativi presumibilmente più efficienti; un depotenziamento degli organi di autogoverno; una verticalizzazione dei processi decisionali; e una razionalizzazione delle strutture intermedie e di base in cui si articola l’università. Tuttavia, nel perseguimento di questi obiettivi si sono ovunque verificate delle conseguenze non previste che hanno portato a realtà diverse dalle attese o a problemi tuttora in cerca di una soluzione. Come si sono manifestate queste conseguenze non previste nel caso italiano?

In primo luogo, le modalità di scelta e la mancanza di competenze dei componenti esterni dei Consigli di Amministrazione ha provocato ovunque una difficoltà di funzionamento di questi organismi e una loro scarsa efficacia. Ma in molti atenei italiani provoca una conseguenza non prevista ancor più negativa, cioè il fatto che questi organismi con presenza di membri esterni, che nelle intenzioni dei riformatori dovevano fare da contrappeso agli organi esecutivi di vertice (rettorato) facendo leva sul proprio ruolo economico-sociale, finiscono con l’essere “catturati” dagli organi esecutivi stessi, sui quali dovrebbero esercitare una funzione di supervisione e controllo. L’attuazione della riforma del 2010 sembra infatti avere portato a un rafforzamento del ruolo del Rettore molto più che di quello del CdA, che insieme al Rettore doveva costituire il motore strategico e programmatorio dell’Ateneo.

In secondo luogo, il venir meno dei poteri degli organi collegiali di autogoverno non fa venir meno l’esigenza di utilizzare il know-how degli accademici per elaborare scelte e strategie, e non intacca la “resilienza” di una cultura e di consuetudini di autogoverno tipiche delle comunità accademiche. Questa esigenza e questa resilienza producono conseguenze non previste quali la nascita o la valorizzazione di sedi di incontro informali fra vertice dell’Ateneo e rappresentanti degli accademici: sedi che agiscono da sostituti funzionali del venir meno degli organi di autogoverno.

Infine, l’idea di una razionalizzazione delle strutture intermedie e di base, intesa in Italia come semplificazione organizzativa uniforme anziché come modo flessibile di gestione della complessità, ha portato all’effetto perverso di rendere molti processi ancora più complessi e laboriosi che in precedenza. Il numero dei nuovi dipartimenti, benché drasticamente diminuito come era inevitabile, è decisamente superiore al numero delle vecchie facoltà. Ciò significa che, nella gran parte degli Atenei, il numero delle unità organizzative responsabili della didattica è aumentato rispetto al passato. Dunque, un effetto perverso della riforma è che ha reso molto più eterogenee, e in diversi casi più complicate, le modalità di gestione della didattica.

Il caso italiano come anomalo. Una ricostruzione storica dell’evoluzione del SIS italiano mostra però anche alcuni elementi di specificità rispetto agli altri SIS europei.

In primo luogo, l’incapacità del centro politico a guidare la trasformazione come scelta strategica ha provocato due effetti apparentemente opposti. Da una parte negli anni ’90 vi è stata una concessione dell’autonomia senza gli altri aspetti (competizione e valutazione) che caratterizzano la governance di sistema in Europa. Dall’altra una successiva limitazione di fatto, a più riprese, dell’autonomia concessa sulla carta ma soffocata dal permanere di regolazioni centralistiche e da nuovi interventi che svuotavano l’autonomia stessa.

D’altro canto, in assenza di visione e di capacità strategica del centro, le università hanno teso a minimizzare la portata delle trasformazione richieste: hanno continuato a produrre processi decisionali particolaristici, tendenzialmente collusivi e spartitori anziché selettivi, e si sono trovate spesso in una situazione di stallo quando si trattava di rispondere con decisioni “forti” alle sfide esterne. In assenza di valutazione non si sono poste il problema di usare in modo “virtuoso” quella autonomia che era stata loro attribuita e, come in un circolo vizioso, questo uso talvolta “irresponsabile” ha legittimato i governi a ripristinare forme di regolazione centralistica.

Non c’è da meravigliarsi troppo che il “periodo dell’autonomia” si chiuda, poco dopo la metà degli anni 2000, con la percezione relativamente diffusa che l’imminente riforma della governance di ateneo, da tutte le parti considerata ormai necessaria, debba mirare a “disciplinare” la capacità delle università di esercitare la propria autonomia rendendole responsabili. Tenuto conto che questo decennio porta l’impronta politica di una destra di governo poco sensibile ai temi della società della conoscenza, appare anche chiaro perché questa percezione si traduca in misure del governo punitive sia dal punto di vista del finanziamento che dell’esercizio dell’autonomia.

La scarsa capacità tecnica della burocrazia ministeriale che dovrebbe guidare i processi di riforma, d’altro canto, fa sì che non vengano sfruttati i vantaggi che solitamente sono associati allo svantaggio di essere un latecomer, vale a dire la possibilità di apprendere dalle esperienze di chi è arrivato prima. Un’analisi tempestiva delle conseguenze non previste delle riforme condotte in altri paesi avrebbe potuto portare a scelte parzialmente diverse. Invece la capacità di apprendimento dalle altre esperienze è mancata, e la riforma italiana del 2010 ha così riprodotto in modo aggravato le conseguenze non previste delle riforme già verificatesi altrove.

 Per concludere. Anche con la riforma Gelmini si è dunque prodotto un disegno di policy di qualità scadente e poco efficace. Come viene discusso in modo approfondito nel volume di Capano, Regini e Turri (2016) sopra citato, la persistenza di questa scarsa capacità di disegnare buone politiche di riforma universitaria è riconducibile allo stock di conoscenze a disposizione dei decision-makers e ad alcuni valori condivisi (tra essi e le corporazioni accademiche) che hanno influenzato fortemente il disegno della riforma. In particolare, è prevalsa una concezione sostantiva e non strumentale della valutazione, che è stata percepita, per motivi diversi, come la panacea di ogni male del sistema universitario. Da una parte molti accademici, e molti rettori, hanno usato retoricamente la valutazione come elemento sostitutivo della capacità degli organi di governo degli atenei di fare il proprio mestiere. Dall’altra parte i policy-makers e la burocrazia ministeriale hanno visto nella valutazione la soluzione alle proprie incapacità di gestire il sistema universitario. In questo modo la valutazione è diventata non uno degli strumenti del governo a distanza ma il modo di governare in quanto tale, producendo forse altrettanti guasti di quelli che era chiamata a risolvere.

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