In Germania esiste, sin dal 1999, un testo comune di cattolici e protestanti: «Disposizioni cristiane del paziente», che porta le firme del Presidente della Conferenza Episcopale tedesca cardinale K. Lehmann e del Presidente del Consiglio delle Chiese evangeliche tedesche M. Kock . Il testo ha avuto un tale successo (un milione e mezzo di copie) che ne è stata pubblicata una seconda edizione nel 2003. Un quaderno di circa 30 pagine che spiega con grande semplicità l’argomento in questione. Nel caso in cui io non sia più in grado di esprimere la mia volontà… «Non mi si deve applicare alcun intervento che prolunghi la vita se si accerta, secondo scienza e coscienza medica, che ogni intervento per mantenere la vita è senza prospettiva di miglioramento e prolungherebbe soltanto il mio morire». Ancora: «L’accompagnamento e l’assistenza medica come anche la cura devono in questi casi concentrarsi sull’alleviamento dei disagi, dolori, irrequietezza, paura, difficoltà di respiro o nausea, anche se con questa terapia non si può escludere un’abbreviazione della vita». Seguono altre precise indicazioni per il medico di fiducia, nome e indirizzo delle persone scelte come procuratori. Insomma la libertà di scelta è qui pienamente riconosciuta e rispettata, non servono i tribunali come in Italia. Domanda: come mai ciò che per la stessa Chiesa è possibile in Germania non può esserlo in Italia?

Ermanno Genre, Il Manifesto, 4 febbraio 2009

Le correlazioni tra sviluppo economico e dinamiche demografiche sono profonde.

Questi legami cominciarono a risultare evidenti fin da quando, a seguito della rivoluzione industriale, l’Europa fu interessata da un significativo aumento della popolazione. Le preoccupazioni che ne derivarono accesero un dibattito che dura ancora oggi, con ravvivata intensità e varietà di posizioni. Tuttavia, negli oltre due secoli da allora trascorsi, i termini della percezione di questa problematica sono cambiati.

L’intento dello scritto è quello di delineare brevemente le progressive trasformazioni che l’approccio al problema ha subito nel corso del tempo nella storia del pensiero economico, arrivando fino ai nostri giorni. Lungo questo percorso è possibile rinvenire quattro momenti cruciali.

Una prima fase è quella dell’economia pre-classica. In questo periodo, autori come Giovanni Botero (Botero G., 2003), assunsero un atteggiamento di sostanziale approvazione riguardo alla crescita della popolazione. La tesi di questi studiosi era quella secondo la quale l’incremento della popolazione avrebbe aumentato la disponibilità di manodopera e, quindi, sarebbero cresciute la produzione e la ricchezza.

La seconda fase risale invece alla fine del ¢700 quando, complice un periodo di inedito incremento della popolazione, si cominciarono a far strada le prime preoccupazioni riguardo una possibile insufficienza di sussistenze e di risorse naturali su cui basare la crescita economica.

Tra la fine dell’ ¢800 e l’inizio del ¢900, gli studiosi acquisirono consapevolezza delle conseguenze del processo di transizione demografica. Questi, messi di fronte ad una progressiva riduzione dei tassi di natalità, cominciarono a concentrarsi sulle possibili problematiche prodotte dalla diminuzione della popolazione.

Oggi l’una e l’altra problematica coesistono. Da una parte infatti ci sono i paesi industrializzati, che si trovano a dover affrontare i problemi dovuti all’invecchiamento della popolazione, determinato da un tasso di crescita demografica inferiore al livello di rimpiazzo e dall’allungamento della durata media della vita. Allo stesso tempo rimane la preoccupazione per gli elevati tassi di crescita demografica che si registrano nei paesi in via di sviluppo. Qualche dato può essere utile per inquadrare i termini del problema. Le stime delle Nazioni Unite prevedono che nel 2050 la popolazione mondiale ammonterà a 9,2 miliardi di persone. Se però il numero degli abitanti dei paesi più sviluppati, tra il 2007 e il 2050, si manterrà sostanzialmente stabile intorno all’1,25 miliardi (con un raddoppiamento della popolazione oltre i 65 anni), al contrario, nell’insieme dei paesi in via di sviluppo le proiezioni delle Nazioni Unite prevedono che la popolazione raggiungerà i 6,55 miliardi nel 2050 (dai 3,9 miliardi di oggi). A questi si aggiunge poi l’1,4 miliardi di persone che nel 2050 popoleranno la Cina (oggi sono 1,3 miliardi) (Onu, 2007).

Di fronte a questi dati, ancora oggi tra gli studiosi è possibile rinvenire la tradizionale linea divisoria tra malthusiani, preoccupati che una popolazione in continua crescita induca uno sfruttamento sempre più intenso delle risorse del pianeta, e coloro che invece invitano alla moderazione.

Di più, negli ultimi anni si è aggiunto un terzo filone che va acquisendo via via una maggiore importanza. Quello di quanti evidenziano le problematicità derivanti dall’invecchiamento della popolazione nei paesi più ricchi. Questo aspetto risulta più che mai serio nel nostro paese. Come è stato più volte ribadito nel corso del convegno conclusivo della ricerca condotta dalla rivista Etica ed Economia in merito alla situazione demografica del nostro paese e alle ripercussioni dell’invecchiamento della popolazione sul nostro sistema economico, l’Italia registra un tasso di natalità tra i più bassi d’Europa. In quella stessa sede Giovanna Maria Piras e Francesco Zollino hanno sottolineato come la tendenza all’invecchiamento della popolazione sia più accentuata nel nostro paese, che insieme al Giappone mostra di avere il più rapido tasso di invecchiamento demografico.

Problemi diversi dunque coesistono nelle varie parti del pianeta.

In effetti, la paura malthusiana dell’insufficienza di generi alimentari non sembra aver trovato conferma nella realtà. Prova ne è che, dai tempi di Malthus, la popolazione è aumentata di oltre sei volte (passando dal miliardo di persone della fine del ´700 ai 6,7 miliardi di individui che popolano la terra oggi), e la produzione di sussistenze è cresciuta più che proporzionalmente rispetto alla popolazione. Ciononostante la crescita demografica rimane ancora un problema centrale per lo sviluppo dei paesi poveri, e per la sostenibilità dello sviluppo globale[1].

A questo proposito, è dagli anni Settanta del ´900 che si è assistito ad un nuovo, crescente interesse per la tematica della correlazione tra crescita demografica e sviluppo economico, con particolare riferimento alla sostenibilità dello sviluppo. Le preoccupazioni suscitate dagli altissimi tassi di crescita della popolazione negli anni Sessanta e Settanta (negli anni Settanta nei Paesi in via di sviluppo, si raggiunse una media di 5,9 figli per donna), avevano indotto studiosi e autorità a riconoscere che a partire dalla fine della seconda guerra mondiale, il pianeta era entrato in una nuova, rivoluzionaria (e pericolosa, per i neo-malthusiani) era demografica. Studiosi quali D. Meadows, L. Robbins, così come la Commissione Mondiale per l’Ambiente e lo Sviluppo, hanno mostrato forti preoccupazioni riguardo le conseguenze degli ulteriori, ed inevitabili, incrementi demografici. Non sono mancate tuttavia posizioni più moderate, come quella espressa da Simon Kuznets. Questo studioso infatti non ha presagito per il nostro pianeta disastrose conseguenze derivanti da ulteriori incrementi della popolazione. Piuttosto, si è limitato a constatare come l’elevata crescita demografica rappresenti un grosso ostacolo alla capacità di sviluppo dei paesi poveri (Kuznets S., 1990, p. 131). Che si voglia aderire all’una o all’altra posizione, emerge con chiarezza come in ogni caso le dinamiche demografiche siano correlate a quelle dello sviluppo dei sistemi economici.

Per questo, non si può dimenticare che ad influire sulla dinamica demografica di un paese intervengono in modo decisivo fattori diversi, quali il grado di diffusione dell’istruzione e il livello delle condizioni igienico-sanitarie in cui versa la popolazione. Occorre perciò indagare se sia la crescita a provocare una diminuzione della popolazione o se sia la diminuzione della popolazione a innescare il processo di crescita.

Nel caso del continente europeo la crescita ha costituito la premessa di un processo di diminuzione della popolazione. In Europa infatti, se nel periodo immediatamente successivo alla rivoluzione industriale si registrò un aumento della popolazione senza precedenti, in un secondo tempo, quando i progressi economici portarono ad un miglioramento delle condizioni di vita della popolazione, l’incremento demografico cominciò a rallentare in modo costante. Dunque, la crescita economica conseguente alla rivoluzione industriale determinò un miglioramento delle condizioni di vita della popolazione, che rese possibile l’avvio del processo di transizione demografica.

Al contrario, la diminuzione della popolazione che nell’ultimo secolo ha riguardato il continente latino-americano, si è verificata indipendentemente dalla crescita dell’economia, ed è stata invece determinata da un migliore contesto igienico-sanitario e dalla contestuale adozione di modelli e di stili di vita tipicamente occidentali. Il caso dell’America Latina mostra che la diffusione dell’istruzione e il miglioramento delle condizioni sanitarie possono condurre ad una riduzione del tasso di incremento demografico anche in assenza o in presenza di bassi livelli di crescita. La crescita, da sola, non sembra poter portare a riduzioni nel tasso di incremento demografico; perché questo avvenga è necessario un più articolato processo di sviluppo che porti la popolazione a veder migliorare le proprie condizioni di vita. Quanto appena detto non deve però indurre a concludere che la crescita costituisca un fattore ininfluente sulla transizione demografica. In primo luogo infatti, essa agisce direttamente su quella serie di fattori sociali (istruzione, condizioni igienico-sanitarie, sistema di tutele sociali) che influiscono a loro volta sui tassi di natalità e di mortalità della popolazione. In secondo luogo, se l’aumento del reddito di una nazione innesca una serie di reazioni che condurranno alla transizione demografica, esso pone anche le basi perché quella stessa nazione sia in grado di affrontare la diminuzione della popolazione ed il suo invecchiamento, rendendo possibile l’istituzione di sistemi di welfare che possano garantire adeguati livelli di assistenza e di equità.

Con l’obiettivo però di tutelare non soltanto le generazioni presenti, ma anche quelle future, ai policy makers vengono affidate, perciò, nuove sfide decisive. Date infatti delle risorse naturali che non sono infinite e una popolazione che cresce sia dal punto di vista numerico che da quello economico, occorre dare risposta alla necessità di salvaguardare quelle risorse e di procedere, in maniera equa ed efficiente, alla loro distribuzione.

Simona Ferrulli

Bibliografia Essenziale

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Sunna C., Popolazione, sviluppo e benessere. La riflessione degli economisti dall’età moderna all’età contemporanea, Edizioni Micella, Lecce, 2004.

[1] A questo proposito, nel già richiamato convegno organizzato dalla rivista Etica ed Economia, è il prof. Franzini a sottolineare come nell’affrontare discussioni circa il livello presumibilmente ottimale della popolazione, bisognerebbe tenere in considerazione i problemi della sostenibilità dello sviluppo e dell’accesso alle risorse.

Il convegno conclusivo della ricerca

I dati del problema e le proposte non “natalistiche” per l’Italia

Il 14 dicembre 2007 si è tenuto a Roma il convegno conclusivo della ricerca condotta da “Etica ed Economia” sull’andamento del tassi di fecondità e natalità, sulle ripercussioni che esso ha in Italia sull’invecchiamento della popolazioni e sulle proposte per fronteggiarne le conseguenze sullo sviluppo del Paese.

Il convegno si è tenuto presso il salone dell’Uval ed è il presidente dell’Uval, Giampiero Marchesi, che ha aperto i lavori con un saluto ai partecipanti, ricordando l’importanza del tema affrontato dalla ricerca. Ha quindi ceduto la presidenza a Luciano Barca.

Barca dopo aver ricordato e ringraziato quanti hanno contribuito alla ricerca a partire dall’on. Giglia Tedesco, scomparsa ad ottobre, ha dato la parola ai due relatori che hanno impostato e coordinato la ricerca: la dott. Maria Giovanna Piras (Istat) e il dott. Francesco Zollino (Banca d’Italia).

I dati del problema e i possibili rimedi

In molti paesi occidentali il numero di figli per donna, rilevano le relazioni collegate di Giovanna Maria Piras e Francesco Zollino, è sceso recentemente su livelli storicamente bassi, che comportano in prospettiva una riduzione della popolazione in assenza di cambiamenti nelle determinanti di fondo. Secondo le più recenti proiezioni effettuate dall’ONU nel 2006, in Italia la popolazione rimarrebbe pressoché invariata, intorno agli attuali 58,6 milioni, sino al 2030, per poi avviarsi in un graduale declino, scendendo al di sotto dei 55 milioni nel 2050. L’andamento sarebbe solo marginalmente più favorevole nello scenario di previsione dell’Istat, che sconta un più elevato saldo migratorio, ipotizzato pari a circa 150.000 persone all’anno.

In merito all’andamento del saldo naturale, che insieme a quello migratorio determina la variazione della popolazione, per l’Italia è previsto un progressivo peggioramento negli anni a venire: all’aumento del numero dei decessi, che è dovuto all’invecchiamento della popolazione cui contribuisce l’allungamento della vita media, si aggiunge il sostanziale mantenimento del tasso di fecondità su livelli minimi nel confronto con i principali paesi industriali.

Alla fine degli anni novanta, il numero di figli per donna è sceso in Italia all’1,21, riducendosi di oltre un punto in cinquant’anni; rispetto alla media eurpea, ci collochiamo nella banda inferiore in compagnia dei paesi mediterranei e, caso unico nell’Europa continentale, con la Germania (1,34), mentre nella banda superiore si trovano i paesi scandinavi, Francia e Regno Unito – tutti con valori intorno a 1,70 – oltrechè Belgio e Irlanda (1,90). Eccetto per quest’ultimo, piccolo paese, emerge un ampio divario con gli Stati Uniti, che hanno recuperato il tasso di rimpiazzo, statisticamente collocato al 2,1, che consente di preservare in futuro lo stesso livello della popolazione attuale, al netto del saldo migratorio.

Ad abbassare il tasso di fecondità italiano negli anni novanta hanno contribuito fattori di natura temporanea, riconducibili al ritardato recupero, rispetto ad altri paesi europei, delle condizioni di accesso al mercato del lavoro da parte delle donne. Esse plausibilmente hanno a lungo differito le decisioni di natalità allo scopo di accumulare il capitale umano necessario a contrastare le disparità con gli uomini nelle opportunità professionali. Il picco nel tasso di fecondità, che negli anni settanta si registrava ai 24 anni, si è progressivamente spostato in classi di età superiori, pari a 33 anni nel 2005. Ora che il processo di aggiustamento nell’inserimento femminile al mercato del lavoro si è in parte realizzato e si approssima l’età matura per la generazione che vi è stata per prima interessata, in Italia si registra una ripresa nel tasso di fecondità, che è tornato a salire in questo decennio, collocandosi a 1,35 figli per donna nel 2006. Nelle proiezioni dell’Istat, la convergenza verso la media europea dovrebbe proseguire negli anni a venire. È confortante osservare che il risultato risente non solo della maggiore fecondità delle donne straniere residenti in Italia (2,61 figli per donna), ma anche di un aumento della fecondità di quelle italiane (da 1,19 a poco meno di 1,3 in dieci anni).

Nel 2006 sono in particolare le regioni del Nord, come il Trentino la Lombardia, il Veneto e l’Emilia a determinare una crescita del tasso di fecondità italiano. Tra le regioni del Sud che registrano alti tassi di fecondità rispetto alla media italiana si segnalano la Sicilia e la Campania. Differenze evidenti tra le regioni si registrano anche nell’età in cui si ha il primo figlio: al Sud e nelle isole sono più frequenti le nascite di donne appartenenti a classi di età più giovani. Ad esempio in Sicilia il 14,2% dei nati hanno una madre tra i 20 e i 24 anni. Nel Lazio e in Liguria meno del 7% delle nascite riguarda donne nella stessa fascia di età. Sempre in Liguria oltre il 31% dei nati ha una madre con più di 34 anni. In Campania poco più del 19% dei nati è figlio di donne con 35 anni e oltre.

Le ragioni di fondo e i possibili rischi

In molte zone d’Europa la fecondità iniziò a cadere tra il 1870 e il 1930, in seguito alla riduzione della mortalità, iniziata nell’Europa nord occidentale attorno al 1800, data di avvio della cosiddetta prima transizione demografica. Attorno alla metà degli anni sessanta del Novecento, in cui si data l’inizio della seconda transizione demografica, il calo della fecondità si era accentuato, a partire dai paesi dell’Europa del Nord, dove la flessione delle nascite prosegue fino all’inizio degli anni ottanta, per poi pressochè arrestarsi. In Italia, Spagna, Grecia, Portogallo e Irlanda la forte riduzione della fecondità è avvenuta con circa un decennio di ritardo ed è proseguita fino alla fine del secolo scorso. Come si è già ricordato, anche nel nostro paese sono emersi più di recente segnali di un lieve recupero, che rimane comunque ampiamente insufficiente per compensare il crescente numero di decessi in presenza di una popolazione che continua a invecchiare grazie ai progressi nelle condizioni di vita.

La lunga tradizione di analisi delle cause degli andamenti demografici sembrava indicare, almeno per Europa preindustriale all’epoca della prima transizione, la prevalenza di una relazione Maltusiana tra l’andamento della popolazione e quello dell’economia: un rapido aumento della prima era destinato a scontrarsi con la scarsità delle risorse, si accrescevano così miseria e mortalità, si riduceva la fecondità sino a recuperare un volume di popolazione compatibile con le risorse disponibili.

L’interpretazione Maltusiana perde terreno nella seconda transizione demografica, in cui il calo della fecondità sembra accentuarsi per fattori economici diversi dalle condizioni di sussistenza, ai quali si aggiungono, con forza crescente sino a diventare prevalente, variabili di natura sociale e culturale. Da un lato aumenta l’incentivo verso la formazione di famiglie poco numerose e quindi a investire di più nella qualità dei figli piuttosto che nella loro quantità alla nascita, che in passato valeva come assicurazione di un numero sufficiente di prole a rimanere in vita. Anche lo sviluppo dei sistemi di protezione sociale e dei mercati assicurativi, riducendo l’importanza del ruolo tradizionale della famiglia, contribuiscono ad attenuare la domanda di prole. Nello stesso tempo, elevati tassi di disoccupazione giovanile e le difficoltà di alloggio possono ritardare l’età al matrimonio e influenzare l’età media al parto e le decisioni sul numero di figli. Dal lato dei fattori sociali, culturali e religiosi, un ruolo di rottura con il passato è stato giocato da una varietà di conquiste nel campo della pianificazione familiare, del diritto delle coppie a decidere liberamente in merito al numero e alla cadenza delle nascite, della concezione della relazione e dei vincoli di coppia, della rivendicazione di indipendenza e di emancipazione femminile; anche l’affermarsi di modelli di vita fondati sul successo professionale e sull’autorealizzazione, per sé e/o per i propri figli, può talvolta costituire un freno alla fecondità.

Come discusso in Livi-Bacci (2001), l’Italia presenta due ordini di specificità che aiutano a comprendere le ragioni di un tasso di fecondità tra i più bassi nel mondo occidentale:

1) la rapidità del cambiamento sociale e culturale, alla quale non è corrisposto un pieno adattamento dell’organizzazione della società e dei modelli produttivi, comportando un aggravio dei costo a carico delle madri; ne sono testimonianza la difficile compatibilità tra orari scolastici e di lavoro, la spesa modesta, nel confronto europeo, nei servizi e infrastrutture per bambini, così come in trasferimenti pubblici a favore della popolazione giovane internazionale, l’asimmetrica divisione dei compiti famigliari tra i coniugi, il limitato ricorso al congedo per paternità nel nostro paese;

2) la cosiddetta sindrome del ritardo, che induce a posporre le decisioni in merito alla strategia famigliare da parte delle generazioni più giovani, con particolare riferimento all’attività riproduttiva, al completamento dei percorsi formativi, alla stabilizzazione del rapporto di lavoro, alla sistemazione abitativa, al distacco dalla famiglia di origine. Ne consegue che il numero desiderato di figli è spesso rivisto al ribasso, talvolta per l’insorgere di situazioni di infecondità dovute alla tarda età.

In assenza di chiare indicazioni teoriche in merito alla dimensione ottimale della popolazione, il calo della fecondità non è necessariamente un costo ai fini del benessere, individuale e sociale. La valutazione assume tuttavia toni più preoccupanti in associazione con il contestuale allungamento della durata della vita, in quanto ne deriva una profonda ricomposizione della struttura per età della popolazione. Nella UE dalla metà degli anni ottanta all’inizio del 1995 la quota di persone di età superiore a 64 anni è aumentata dal 13,6 al 15,4 per cento; in Italia, dal 12,7 al 16,4 per cento. Nelle più recenti proiezioni dell’Istat, essa dovrebbe superare il 20 per cento nel 2010, salendo al 33,6 nel 2050.

La proporzione tra giovani e anziani tende a ribaltarsi. Nel 1950 il 32,2 per cento della popolazione dei paesi dell’Unione europea aveva meno di 20 anni e il 13,9 per cento più di 60; i giovani eccedevano di 18,3 punti percentuali. Nel 2004 le proporzioni erano pressoché equivalenti. Nel 2040 sarebbero i più anziani ad eccedere di 13,1 punti percentuali rispetto ai giovani.

In Italia le tendenze sono più accentuate: l’indice di dipendenza degli anziani (dato dal rapporto tra la popolazione con 65 o più anni e la popolazione tra 15 e 64 anni) raggiungerebbe il 31 per cento nel 2010 e toccherebbe il 63 nel 2050. Nelle valutazioni dell’ONU, insieme al Giappone l’Italia e’ il paese con il più rapido tasso di invecchiamento demografico sotto una varietà di indicatori.

La maggiore incidenza degli anziani rispetto ai giovani puo’ avere rilevanti ripercussioni economiche negative. Considerando la struttura della spesa pubblica, le proiezioni demografiche comportano che l’aggravio della spesa per anziani sarebbe solo in parte compensato dalla riduzione di quella per i giovani, sollevando in Europa problemi di sostenibilità degli attuali modelli di protezione sociale, con il rischio di alimentare il conflitto intergenerazionale laddove l’invecchiamento si accompagni con una riduzione della quota della popolazione attiva, su cui si concentrerebbero gli oneri del finanziamento. In Italia le pressioni sul tasso di attività potrebbero essere più marcate che in altri paesi occidentali, anche per la più bassa partecipazione al mercato del lavoro già oggi prevalente specie nelle fasce di età più anziane. I fenomeni demografici potrebbero influenzare l’accumulazione di capitale umano e la sua congruità rispetto alle esigenze produttive dell’attuale società, considerando che il rapido progresso tecnologico rischia di rendere obsolete le conoscenze acquisite dai lavoratori più anziani.

Il calo dell’offerta di lavoro associato all’invecchiamento della popolazione aumenta inoltre l’attrazione di flussi migratori, che possono assumere rapidamente una forte intensità, tale da acuire i problemi di integrazione e di coesione sociale. Ne possono conseguire segmentazioni sul mercato del lavoro, in termini di salari, di sicurezza e di protezione sociale, così come nell’organizzazione della società e del consenso politico nelle democrazie occidentali; ne potrebbe risentire la domanda di equità e, più in generale, lo stato dei diritti soggettivi.

Indicazioni per l’agenda politica

Alla luce dell’importante conquista in termini di durata della vita, agevolata dagli avanzamenti della medicina e da un loro più diffuso accesso da parte della popolazione, le attuali tendenze demografiche possono essere contrastate su due livelli: i) innalzare il tasso di fecondità, per riportarlo sui livelli congrui al riequilibrio del saldo naturale, ora fortemente negativo soprattutto in Italia; ii) accrescere i flussi migratori, per compensare dall’esterno l’invecchiamento della popolazione residente. In linea con la recente esperienza nelle economie europee, riteniamo che la priorità si collochi nel campo del primo livello, attenuando quindi le barriere che attualmente ostacolano la libera determinazione delle decisioni di natalità; agevolare una migliore programmazione dei flussi migratori rappresenta un importante complemento, soprattutto per un migliore funzionamento del mercato del lavoro, ma non può fornire l’efficace contrasto alle attuali tendenze demografiche, in quanto l’ampia dimensione negativa del saldo naturale richiederebbe afflussi netti insostenibili nelle attuali configurazioni degli equilibri politico-economici. Questa indicazione risulta rafforzata se si considera che l’anomalia italiana nella forte denatalità si caratterizza per un insieme di fattori sui quali le politiche potrebbero avere un impatto significativo, come per esempio l’inadeguatezza dei servizi per l’infanzia, l’insoddisfacente funzionamento del mercato del lavoro e degli affitti, un sistema di tassazione sfavorevole alle coppie con figli.

L’evidenza empirica disponibile nella letteratura internazionale non produce tuttavia indicazioni univoche in merito agli effetti delle politiche sulle decisioni riproduttive di una coppia. Talvolta non se ne riscontra un impatto rilevante, soprattutto nel caso di misure temporanee di incentivo connesse al momento della natività; esse si rivelano in genere meno efficaci di progetti di intervento di medio periodo, integrati tra differenti strumenti, che attenuino in modo credibile i fattori di ostacolo nella decisione di avere un figlio, dal momento della nascita sino alla sua maturità. La combinazione tra i vari strumenti, per esempio tra trasferimenti monetari e l’offerta diretta di servizi per l’infanzia, va calibrata sulle specificità di un paese, in particolare con riferimento alle attitudini culturali, l’organizzazione sociali e ai vincoli che appaiono più stringenti alle famiglie, se di bilancio o di razionamento di servizi.

A nostro avviso un’area prioritaria di intervento in Italia è rappresentata dai sistemi di istruzione per la prima infanzia, in cui ci caratterizziamo per un’offerta pubblica di elevata qualità, con costi relativamente contenuti e di norma sussidiati, cui si contrappone tuttavia un forte razionamento della domanda. In rapporto al totale della popolazione con meno di tre anni, i posti disponibili in Italia rappresentano tuttora una quota inferiore al 10 per cento, che sale all’11 se si includono anche le strutture innovative e integrative (come l’affido domiciliare e le ludoteche). Pur in lieve miglioramento negli anni, la capacità ricettiva della nostra rete di servizi per l’infanzia è assai lontana dall’obiettivo del 33 per cento indicato dall’agenda sociale europea per il 2010, confrontandosi con risultati di gran lunga più positivi già conseguiti in paesi come Francia (29 per cento), Belgio (30), Irlanda (38), Norvegia (40), Svezia (48) e Danimarca (64).

Si riscontra inoltre il persistente di un’accentuata disparità tra la maggiore offerta di servizi nelle regioni del Centro-Nord (pari al 22,8 per cento del totale dei bambini con meno di tre anni in Emilia Romagna) e in quelle del Sud (intorno a 1 per cento in Campania e Calabria). Un altro aspetto è che la domanda sembra accrescersi con l’espansione dell’offerta, in quantità e qualità, come segnalato dal fatto che le regioni in cui la capacità ricettiva è nettamente migliorata negli anni recenti non hanno registrato un calo delle liste di attesa, che invece sono risultate spesso in aumento.

Posto che il migliore accesso agli asili nido agevoli le decisioni di natalità da parte di una coppia, soprattutto se già inserita sul mercato del lavoro, queste indicazioni sembrano segnalare che la linea di intervento sia più nell’espansione dei posti disponibili che nei trasferimenti monetari alle famiglie, che si possono operare a vario titolo e dai diversi livelli di governo. Tuttavia, considerando che recentemente una quota crescente della ricettività fa capo a operatori privati, che spesso applicano delle rette orarie più elevate dell’operatore pubblico, lo strumento del sussidio monetario può talvolta concorrere in larga misura nel garantire l’effettivo accesso ai servizi di cura della prima infanzia.

Prende ora la parola il prof. Enrico Todisco, demografo (La Sapienza, Roma)

Demografia camaleontica

Il prof. Enrico Todisco rileva che se guardiamo la storia archeologica della presenza dell’uomo sulla terra possiamo stimare una evoluzione molto, molto lenta che è andata avanti per centinaia di migliaia di anni, se non addirittura milioni. Si parla di tasso di accrescimento annuo dello 0,000015%. La popolazione umana è andata sviluppandosi, sia in termini quantitativi che in termini di accrescimento intellettuale e sociale, non in maniera lineare ma combattendo avversità quotidiane di sopravvivenza che hanno fatto registrare periodi di espansione a periodi di recessione. All’epoca della nascita di Cristo, quando ormai l’insediamento dell’uomo ha toccato tutti i continenti, la stima quantitativa parla di trecento milioni di individui. Sono occorsi 19 secoli dell’era cristiana per toccare il primo miliardo di individui sul nostro globo (inizi del 1800). Alla fine del 1800 la popolazione umana si trovava ancora abbastanza lontano dai due miliardi (1,7 miliardi). E’ il 1900 il secolo delle enormi trasformazioni in cui la popolazione, al giro di boa del millennio, supera i 6 miliardi ed il tasso di incremento supera abbondantemente l’1% annuo.

Se questa è la situazione globale, ovviamente stimata, la situazione continentale e quella dei singoli paesi è molto differenziata. Chi avrebbe potuto mai presagire (forse qualche demografo futurista e menagramo) che la popolazione italiana da serbatoio di manodopera per l’Europa sarebbe diventato il paese con più bassa natalità nel mondo e fra i paesi più invecchiati?

Tutto ciò è per sottolineare come la demografia ha registrato ritmi evolutivi estremamente lenti per poi esplodere in una dinamica camaleontesca sviluppatasi in appena un centinaio di anni. Ed è proprio questo lasso di tempo, approssimativamente, che viene preso in considerazione per considerare la storia recente delle popolazioni umane durante la quale si passa da regimi di alta natalità e alta mortalità, in cui le condizioni sociali ed ambientali sono ad un livello pressoché primordiale, a regimi di bassa natalità e bassa mortalità quando la popolazione ha raggiunto uno stadio evolutivo elevato. Nella fase iniziale la mortalità incide drammaticamente sulla sopravvivenza in quanto le condizioni ambientali, sanitarie, alimentari sono poco controllate e controllabili, così come la natalità è priva di limitazioni sociali, al di là dei limiti imposti dalla natura. Si tratta di una condizione di basso rendimento demografico in quanto si nasce molto ma si muore anche molto. I tanti che nascono, però, muoiono presto. La popolazione nel complesso è giovane. Nello stadio finale, invece, la mortalità si è ridotta notevolmente in quanto le condizioni sanitarie, la profilassi delle malattie, l’allontanamento del pericolo di epidemie, la stessa evoluzione delle conoscenze mediche e farmaceutiche, hanno consentito di procrastinare l’evento ineluttabile finale della vita umana. Anche la natalità si è abbassata per effetto di un forte condizionamento sociale. Le coppie fanno ricorso alla limitazione delle nascite, gli Stati ricorrono alla pianificazione familiare e al supporto dei consultori. Questa volta si nasce poco ma si vive molto più a lungo. Il rendimento demografico è molto elevato: le limitate unità aggiuntive sopravvivono ad età molto più avanzate. Di conseguenza la popolazione invecchia in quanto si deve registrare la presenza di persone via via più anziane. Tra questi due stadi, iniziale e finale della evoluzione delle popolazioni, vi è una fase intermedia, di transizione, in cui si registra dapprima una discesa della mortalità a cui fa seguito, slittata nel tempo, una contrazione anche della natalità. E’ proprio questa transizione a dare il nome alla teoria o modello demografico. Durante la fase transitoria, nel passaggio da un regime di basso rendimento ad uno di alto rendimento demografico, il differenziale tra natalità e mortalità è molto elevato; durante la transizione demografica la popolazione cresce numericamente in maniera molto significativa quando non addirittura esplosiva. Se guardiamo la collettività umana oggi, troviamo che i Paesi occidentali, più sviluppati economicamente e socialmente, essenzialmente quelli Europei e quelli appartenenti all’area OCSE, si trovano tutti nello stadio finale della transizione in cui l’invecchiamento e l’abbassamento della fecondità dominano il quadro demografico. Al contrario, praticamente tutti i Paesi in via di sviluppo si trovano in piena fase transizionale in cui la natalità è molto più rilevante della mortalità.

Questi brevi riferimenti dovrebbero fornirci qualche indicazione sulle attuali situazioni demografiche delle società contemporanee. Negli Stati più avanzati, tra cui si colloca il nostro Paese, la contrazione della fecondità ha portato la riproduttività molto al di sotto del livello di guardia. Siamo cioè in una situazione di preoccupazione sociale, se non di una vera e propria emergenza, in cui non è assicurato un ricambio generazionale ed in cui i nuovi contingenti di nati, sempre più ridotti numericamente, si troveranno nel corso della loro vita produttiva, a dover sostenere gli anziani, questi sì in forte fase espansiva. Per il solo effetto del movimento naturale (escluse cioè le migrazioni) le morti hanno superato le nascite ed è ampiamente iniziato il declino demografico che potrebbe portare alla progressiva eliminazione, teorica ma non tanto, della popolazione stessa. Basta riflettere che se la popolazione invecchia senza un ricambio adeguato, si arriva in una condizione in cui ci sono solo donne al di sopra di 50 anni di età (limite della riproduttività femminile) e quindi non ci sarebbe più nessuno in grado di mettere al mondo nuovi esseri e la popolazione sarebbe destinata ad estinguersi.

In mancanza di una adeguata politica demografica (ma quale?), “per fortuna” che ci sono le migrazioni a supplire questa astenia demografica. Guardiamo la situazione del nostro paese. Vi è una leggera ripresa dei matrimoni, così come di una lieve riconquista di posizione delle nascite, dovute all’apporto dei nuovi cittadini, originanti dall’esterno. Da un punto di vista strettamente numerico, evitando qualsiasi considerazione di carattere etico, religioso, di integrazione, si può pensare che gli immigrati possano compensare queste minacce demografiche. La logica numerica ha una sua validità e prettamente da un punto di vista quantitativo è difficilmente attaccabile. Ma non abbiamo a che fare con pedine di un Risiko mondiale né con cavie da laboratorio o animali da allevamento. Stiamo parlando di esseri umani, anzi meglio, di cittadini che hanno un proprio percorso ed eredità culturale, storica, educativa, formativa. Si tratta di miscelare condizioni quasi sempre fondamentalmente diverse che, almeno all’inizio, portano ad un irrigidimento di posizioni, sia da parte di chi riceve sia da parte di chi arriva. L’integrazione deve essere capita e condivisa in tutti i suoi molteplici riflessi, positivi o negativi che siano. Se guardiamo bene non c’è una vera e propria razza italica. Le differenze antropomorfiche dei cittadini italiani tra le diverse parti del territorio nazionale, in termini di colore degli occhi, dei capelli, della pelle, di statura, di linguaggi, sottolineano come si è arrivati ad una tale configurazione della popolazione italiana attraverso un lento processo storico in cui provenienze esterne hanno contribuito a modificare un assetto interno, attraverso meticciamenti dovuti a motivazioni nemmeno sempre pacifiche. Basti pensare alle invasioni e alle guerre.

Certamente non tutto è positivo e non tutto può essere visto in termini solamente positivi. Per rimanere in campo demografico, l’asserzione che il ricorso alla immigrazione consente di recuperare il “degrado demografico” in quanto i nuovi arrivati hanno una riproduttività molto più elevata dei nazionali, deve essere ridimensionata. E’ vero che le marocchine hanno un TFR (tasso di fecondità totale, dall’inglese Total Fertility Rate) di 4-5 figli per donna in età feconda, contro 1,7 delle donne italiane. Valori così elevati del TFR sono da riferirsi alle donne marocchine (qui sono prese solamente come esempio) in patria. Ma una volta che emigrano, anche queste danno luogo a forti ridimensionamenti. Da valori di 4-5, si scende a valori di 2-3. Sempre di più delle autoctone, ma non ai livelli su cui avevamo fatto i nostri calcoli.

Ci sono da fare due ordini di considerazioni, l’una di tipo culturale e l’altra di tipo contingente. Per gli aspetti comportamentali collegati alla cultura, cosi come è emerso da numerosissimi studi internazionali svolti in varie parti del mondo, le donne nel paese di origine fanno ricorso ai metodi contraccettivi in maniera molto ridotta data la scarsa conoscenza che se ne ha. Una volta emigrate, la vicinanza con donne locali, più avvezze ad un controllo della fecondità, porta a condividere gli schemi riproduttivi adottati dalla popolazione del posto. Di qui il ridursi della dimensione familiare.

L’altro aspetto, di natura contingente, è connesso alla influenza del fattore tempo. La donna marocchina, tanto per riprendere l’esempio precedente (ma il tema ha carattere generale), ha 4, 5, 6, …. figli nel proprio paese di origine perchè si sposa a 20 anni, quando non addirittura ad una età molto più giovanile. Ha perciò davanti a se un periodo di convivenza feconda di 25-30 anni (fino al raggiungimento della menopausa). La donna che emigra, invece, si ricongiunge con il marito oppure si sposa con il coniuge migrante, oppure si sposa con un cittadino del paese di destinazione (cosa questa che sta diventando sempre più ricorrente), ad una età più avanzata anche di 10 anni rispetto all’età media al matrimonio in patria. Si riduce perciò il periodo di convivenza feconda e quindi la probabilità di fare un numero elevato di figli. Peraltro questa limitazione della convivenza feconda si registra nel periodo iniziale, verso le età più giovanili, dove la potenzialità riproduttiva è fisiologicamente più consistente e dove la probabilità di avere un figlio è più rilevante.

In conclusione, è difficile trarre….conclusioni. Non ho affrontato, anche qui per insufficienza di tempo, le motivazioni che hanno portato all’abbassamento del TFR delle donne italiane al di sotto del livello di sostituzione. Si tratta di considerazioni di carattere economico, organizzativo, sociale, comportamentale, educativo, dalle quali emergono le situazioni che hanno portato ad una diversa collocazione della donna nella società. Si tratta di valutazioni di carattere sociologico che la ricerca di Zollino e Piras ha messo al centro della attenzione. La letteratura in merito è ormai molto vasta, anche in Italia. Si tratta di un assetto della nostra società in forte fase evolutiva che deve essere seguito e monitorizzato con continuità per poterne valutare le conseguenze. Che il tutto costituisca la base per valutazioni sul futuro della nostra società e per una sollecitazione della classe politica in questo senso, è ovvio. Ma non scontato.

Il presidente dà la parola alla prof. Elena Granaglia che ha partecipato sin dall’inizio alla ricerca..

Una politica non natalistica

La prof. Elena Granaglia (Università della Calabria) ritiene che la ricerca elaborata da Etica ed Economia sia assai meritoria, sotto diversi punti di vista, da quello della messa a fuoco delle dimensioni della denatalità nel nostro paese a quello della discussione del carattere problematico di tale denatalità ai fini dello sviluppo economico, nonché della sostenibilità del welfare, e della difesa di una politica non natalistica per la natalità.

Obiettivo del suo intervento è mettere un po’ più nitidamente a fuoco quelli chei sembrano dover essere i presupposti valoriali e le implicazioni istituzionali di una tale politica.

Rispetto ai presupposti valoriali, il valore cruciale consisterebbe, come per altre politiche sociali, nelle opportunità o, meglio, in una nozione plurale di opportunità. Il riferimento, più in particolare, sarebbe, da un lato, alle opportunità, per i soggetti adulti, sia di fare famiglia sia di lavorare e competere agli stessi termini con il complesso dei lavoratori e, dall’altro, alle opportunità, per i bambini, di formarsi e perseguire nel tempo il proprio piano di vita: il che richiede, quando si è bambini, di essere curati, istruiti e opportunamente socializzati.

Rispetto al disegno istituzionale, tre dovrebbero essere i pilastri principali. Vi è, innanzitutto, il pilastro dei trasferimenti monetari volti al sostegno del costo dei figli: per garantire l’eguaglianza di opportunità dei genitori potenziali di fare famiglia e dei figli stessi: è evidente che occorre disporre di denaro sufficiente.

Vi è, poi, il pilastro dei trasferimenti specifici. I trasferimenti monetari, infatti, sono risorse che indistintamente vanno ai genitori e potrebbero essere utilizzate per finalità anche estranee alla cura dei figli. Non garantiscono, dunque, pienamente le opportunità dei bambini di essere curati/istruiti/socializzati. Inoltre, tendono a riflettere le stratificazioni sociali, mentre i servizi permettono l’interazione fra diversi.

I servizi, peraltro, si rivelano strumento insostituibile ai fini anche della tutela delle opportunità di lavoro delle donne. L’occupazione delle donne, a sua volta, favorisce il contrasto alla povertà dei bambini, in particolare, in presenza di rotture del nucleo familiare. Naturalmente, cruciali sono le modalità di organizzazione dei servizi stessi.

Infine, vi è il pilastro delle politiche di conciliazione paritaria fra lavoro e responsabilità di cura, essenziali di nuovo per l’esercizio delle opportunità di essere genitori e lavoratori. La qualificazione in termini di conciliazione paritaria va sottolineata, intendendo per essa una conciliazione tesa ad abbattere norme sociali discriminatorie, attraverso l’assunzione di responsabilità di cura da parte uomini. Emblematico, a questo riguardo, il caso svedese. La Svezia ha da sempre politiche di conciliazione, eppure le donne restano discriminate in termini di remunerazioni e prospettive di carriera. Una conciliazione paritaria, invece, richiederebbe interventi correttivi, di incentivazione alla cura da parte degli uomini (come, quanto meno in parte, previsto dalla recente normativa tedesca sopra ricordata).

Certo, vi è sempre il rischio che anche politiche così strutturate non generino gli effetti desiderati in termini di natalità. Un approccio non natalistico non può, però, obbligare ad avere figli e neppure discriminare fra scelte di vita, penalizzando chi non ha figli e premiando chi li ha. Al contrario, deve assicurare le opportunità degli adulti di fare i genitori senza dovere rinunciare ad altre opportunità fondamentali, quali lavorare, e dei figli di perseguire e formarsi, nel tempo, il proprio piano di vita.

La parola passa ora alla dott. Francesca Utili.

Servizi essenziali e politiche di sviluppo

La dott. Francesca Utili (UVAL) rileva che i divari tra regioni in termini di servizi disponibili per i cittadini sono più ben più marcati rispetto a quelli noti in termini di prodotto pro capite o di tassi di occupazione.

L’implicazione in termini di responsabilità della politica economica è molto grave trattandosi di disparità territoriali in ambiti essenziali – le prestazioni sanitarie, la qualità dell’istruzione, i servizi di cura per l’infanzia e la popolazione anziana, la corretta gestione dei rifiuti o dell’acqua – per i quali dovrebbe essere garantito a tutti, indipendentemente dal luogo di residenza uno standard adeguato. Quali sono le conseguenze del fatto che meno di due bambini su 100 possono avere accesso in Calabria o in Campania a servizi di asili nido, o che i quindicenni con competenze scarse in matematica sono quasi uno su due, – circa il doppio rispetto ai loro colleghi sia delle altre regioni europee sia anche del resto del paese – sulle scelte possibili, sulle opportunità disponibili per chi si trova a vivere e lavorare in quei luoghi? E quali sono le speranze di innescare percorsi virtuosi per dare alle famiglie più servizi ed elevarne la qualità e garantire diritti fondamentali?

. Per quanto riguarda i servizi di cura, tradizionalmente affidati alle donne, l’assenza di servizi pubblici di livello adeguato contribuisce ad alimentare un circolo vizioso per cui la domanda del servizio è spesso inespressa perché scarsa è la legittimazione sociale a chiedere che altri, al di fuori del nucleo familiare, si facciano carico di quelle attività. E’ dunque necessario individuare anche modi efficaci per sostenere l’espressione della domanda anche a livello locale.

Il disegno del Quadro Strategico Nazionale per la politica di sviluppo per il 2007-2013 tiene conto di queste riflessioni finalizzando esplicitamente una parte delle risorse al sostegno di alcuni obiettivi essenziali per le condizioni di vita dei cittadini e l’attrattività delle aree, tramite un meccanismo innovativo di incentivazione delle Amministrazioni regionali al raggiungimento di obiettivi fissati. La partecipazione dei governi locali alla scelta dei temi e degli obiettivi e alla definizione delle regole è essenziale per la loro “ownership”, perché questi obiettivi – relativi nel caso della natalità agli asili nido e a tutti i servizi per l’infanzia – siano fatti propri e sostenuti dalla politica.

Il conseguimento dei risultati è sostenuto tramite un meccanismo di premio/sanzione allo scopo di dare maggiore visibilità e priorità ai temi prescelti nell’agenda dei politici e degli amministratori ai vari livelli: al raggiungimento da parte di ogni regione dei valori stabiliti per ciascuno degli obiettivi è collegato un premio finanziario di risorse.

Il meccanismo elaborato dal Dipartimento del Tesoro per le politiche di sviluppo è molto innovativo – per i temi scelti nell’ambito delle politiche di sviluppo e per la presenza dei meccanismi incentivanti applicati al comportamento di governi regionali – , e delicato perché molte e complesse sono le responsabilità condivise sui temi trattati e molti i fattori imprevisti che potranno nel corso degli anni influire sui risultati. A questo si aggiunge il fatto che l’utilizzo di valori quantificati, di “numeri”, per valutare il raggiungimento di risultati da parte di amministrazioni pubbliche, che gode oramai di una tradizione consolidata nei paesi anglosassoni, è piuttosto nuovo per le amministrazioni e per il dibattito italiano.

Tramite la diffusione pubblica di informazione sulla posizione di ciascuna regione rispetto alle altre e dei progressi fatti, si mira a indurre una maggiore consapevolezza da parte della popolazione residente, l’espressione della richiesta di migliori servizi e la responsabilizzazione di politici e amministratori locali. A questo scopo è stato attivato un apposito sito web (www.dps.tesoro.it/obiettivi_servizio ) con tutte le informazioni sul meccanismo e sugli obiettivi sui quali le Regioni si sono impegnate. Il fatto che gli obiettivi siano rappresentati da indicatori facilmente comprensibili, che corrispondono ai risultati finali delle politiche, comunemente utilizzati nel dibattito pubblico (quanta è la raccolta differenziata dei rifiuti urbani?; quanti sono i bambini che hanno accesso ad asili nido? Quali le competenze degli studenti quindicenni in matematica e in lettura?) elimina intermediazioni nell’interpretazione e comprensione dei risultati e permette a ogni cittadino di valutare l’efficacia delle politiche realizzate.

Dopo un breve intervento della dott. Laura Tagles che riprende i temi affrontati dalla prof. Granaglia e dalla dott. Utili circa il valore della quantità e qualità dei servizi offerti alla famiglia e all’infanzia prende la parola Luciano Barca.

Un problema reale per l’Italia

Luciano Barca, dopo aver manifestato il suo interesse e il suo apprezzamento per il dibattito e la ricerca conclusa, ricorda di avere sollevato nel corso della ricerca sterssa la questione se la domanda sull’utilità di favorire l’aumento degli abitanti del globo, nel momento in cui da varie fonti si annuncia una crescente scarsità di risorse, sia legittima.

I fattori da valutare sono molti e di varia natura e sembra giusta la decisione finale

fatta propria da Zollino e Piras di prescindere da fattori etici e religiosi e di concentrare la ricerca sulle implicazioni economiche della denatalità e su due entità territoriali: Europa e Cina. La distribuzione della popolazione sul globo e la presenza umana sulle varie terre è così diversa, come ha rilevato il prof. Todisco, che una risposta univoca per tutti i continenti e paesi, dalla Germania alla striscia di Gaza e alla Mongolia, appare impossibile su un piano culturale ed economico: non a caso in Cina o in India il problema che si pone è assai diverso e da quello dell’Europa.

Per l’Europa i dati sono, almeno per alcuni paesi, assai allarmanti: in Italia, in Spagna e in Grecia il tasso di fecondità oscilla tra l’1,27 e l’1,25. Un tasso che è assai lontano da quello necessario al rinnovo e incremento della popolazione,

La risposta per l’Italia alla domanda posta sulla necessità di intervenire nel pieno rispetto della libertà di scelta della donna per modificare la tendenza, rimuovendo gli ostacoli oggi posti alla crescita del tasso di natalità,non può dunque che essere positiva per più ragioni.

La prima è l’invecchiamento della popolazione. Fortunatamente la vita si allunga, anche grazie ad un sistema sanitario nazionale che molti paesi ci invidiano, e, se ciò ha molti aspetti positivi, ha anche un pesante aspetto negativo: un grave squilibrio del sistema pensionistico. L’affermazione che i giovani in diminuzione debbano mantenere un numero crescente di vecchi è del tutto falsa ed offensiva per le famiglie anziane dato che si è fortemente allungata la permanenza dei giovani nella famiglia (o a carico della famiglia originaria). Ma è indubbio che via via che peggiora il rapporto tra anziani e giovani il sistema pensionistico peggiora anch’esso, per lo meno nella struttura attuale che per alcuni anni risentirà della precedente concezione redistributiva. Più in generale un basso tasso di natalità crea diseconomie. Non si tratta – come ha sottolineato un convegno all’Accademia dei Lincei fin dal 2003 – solo di Welfare, ma anche di un freno alla produttività complessiva.

Già oggi la diminuita presenza di giovani sul mercato del lavoro crea vuoti che non possono essere riempiti da immigrati, estranei alle tradizioni del nostro artigianato o della piccola impresa. E’ in atto una perdita netta di posti di lavoratore autonomo, di tradizioni, di cultura contadina. Dobbiamo ringraziare agli immigrati per ciò che ci danno in termini di lavoro, ma il decremento di italiani pone il nodo dell’efficienza complessiva dell’Italia, del suo peso e prestigio culturale ed ecomico in Europa e nel mondo. Capire perché da noi la popolazione decresce più rapidamente che in altri paesi vicini è dunque un tema reale che può aiutare ad individuare e attuare gli interventi necessari

. Eurostat con una elaborazione del 2003 ha rilevato come l’incidenza della spesa per il sostegno alla famiglia (gravidanza, nascita, allevamento) rappresenti in Francia e nei paesi scandinavi il 12% della spesa sociale contro il 5 per cento dei paesi mediterranei e il 3,8 dell’Italia. Ma da quella rilevazione di dati del 2000 la Francia è andata ben oltre. Nel 2005 sono state adottate nuove importanti misure.

Ciò che colpisce è che il problema non sia percepito in Italia come importante e prioritario e che scarse siano le iniziative per proporlo all’attenzione di tutti nei termini opportunamente sottolineati dalla prof. Granaglia. Anche di coloro da cui dipende il più importante incentivo che è quello di garantire la certezza e la sicurezza del posto di lavoro e del salario e dare, così, sicurezza alla famiglia.uesto è un primo dato sul quale riflettere

Riprendendo il suo ruolo di presidente, Luciano Barca dà quindi la parola per l’intervento conclusivo al prof. Maurizio Franzini (La Sapienza Roma).

Le questioni demografiche e il disorientamento delle società contemporanee

Il prof. Maurizio Franzini rileva che le relazioni di Piras e Zollino e le interessanti considerazioni di tutti coloro che sono intervenuti nel dibattito, forniscono elementi di conoscenza e di valutazione molto ricchi e stimolanti rispetto alla questione, per numerosi aspetti cruciale, dell’evoluzione demografica, non soltanto nel nostro paese ma anche sull’intero pianeta. E’ superfluo affermare che la questione è estremamente complessa; forse è più utile chiedersi perché essa lo sia. L’impressione è che sulle principali questioni demografiche (la fecondità, l’evoluzione quantitativa della popolazione e il suo invecchiamento, i movimenti migratori) si scarichino le incertezze più profonde delle società contemporanee, tutto il loro disorientamento rispetto ad alcune fondamentali sfide. Provo – egli afferma – molto superficialmente, a abbozzare qualche ragionamento di sostegno a questa informazione.

E’ stato affermato, ed è certamente vero, che non si può facilmente stabilire quale sia l’estensione ottimale della popolazione. Vi sono, però, buone ragioni per ritenere che, nell’affrontare questa questione, dovrebbero essere opportunamente considerati i ritardi con i quali il mondo contemporaneo affronta, in tutti i loro principali aspetti, i problemi della sostenibilità ambientale e quello dell’accesso ad alcune essenziali risorse. Un mondo più attento a tali problemi, meno incerto nell’affrontarli, avrebbe certamente minori ragioni di carattere sociale per temere l’aumento di popolazione.

Sempre in tema di “popolazione ottimale” un ruolo diverso ma non meno importante è quello dell’invecchiamento della popolazione e dell’effetto che esso avrebbe sulla società e sull’economia. Normalmente l’invecchiamento viene visto con preoccupazione, soprattutto per gli effetti negativi che esso potrebbe esercitare sulle condizioni di vita dei giovani e sul loro benessere economico. Le preoccupazioni di un conflitto generazionale possono, talvolta, apparire eccessive non è, però, dubbio che le società contemporanee manifestano un grave ritardo nell’affrontare il problema e, dunque, accrescono l’incertezza rispetto all’evoluzione più desiderabile della popolazione.

Se ora si considera il problema della fecondità e delle scelte individuali, un elemento, sufficientemente provato – e particolarmente rilevante ai fini del ragionamento – è la frequenza con la quale le donne dichiarano di desiderare un numero di figli maggiore di quelli che hanno effettivamente avuto. Le ragioni di questa distanza tra desideri e realtà sono senza dubbio complesse e ricadono in ambiti diversi. Tuttavia esse segnalano un disagio che non viene colto da quegli approcci i quali riconducono i comportamenti a scelte “ottimizzanti” rispetto alle quali non dovrebbe emergere alcuna manifestazione di insoddisfazione. E’ molto probabile che a dare corpo a questo disagio sia, qui come in altri casi, l’incertezza non risolta che accompagna i momenti decisivi per le scelte. Il fatto che ex post emerga una diffusa delusione segnala un fallimento sociale, per porre rimedio al quale appare indispensabile approfondire – ed eventualmente estendere – l’analisi dei numerosi fattori di impedimento che il seminario ha portato alla nostra attenzione. L’impressione è che non si tratti soltanto di predisporre i pur essenziali servizi sociali a sostegno della natalità. Le ragioni dell’incertezza possono estendersi su orizzonti temporali assai più lunghi e riguardare sia i genitori che i loro eventuali figli, oltre che il grado di tolleranza rispetto a forme non comprimibili di incertezza. Anche per questo ritengo che sia necessario guardare a questioni di fondo, che toccano gli assetti economico-sociali e la cultura individuale.

L’analisi potrebbe continuare, ma il riferimento a problemi essenziali quali la sostenibilità ambientale, il rapporto giovani-anziani, l’incertezza individuale – diversi tra loro ma tutti influenti sul modo di valutare e spiegare le questioni demografiche – può essere sufficiente per dare fondamento all’affermazione che non è facile discutere i problemi della popolazione e della sua evoluzione senza affrontare i temi più gravosi e complessi che il mondo – pressochè nella sua interezza – ha di fronte, quelli rispetto ai quali più chiaramente affiora il disorientamento contemporaneo e un confuso ma preoccupante conflitto tra l’individuo e la società di cui è parte. Se ve ne fosse bisogno, crede che questo sia sufficiente a spiegare l’importanza della ricerca di “Etica e Economia” .

E.E.

Il tasso di fecondità totale o numero medio di figli per donna esprime la somma dei quozienti specifici di fecondità, questi ultimi calcolati rapportando, per ogni classe di età feconda (tra i 15 e i 49 anni), il numero dei nati vivi all’ammontare medio annuo della popolazione femminile.

Nelle proiezioni ONU, negli USA il saldo migratorio si confermerebbe nettamente positivo, contribuendo ad un aumento della popolazione dagli attuali 300 milioni a 400 nel 2050.

Livi-Bacci M. (2001), Too Few Children and Too Much Family, Daedalus, vol. 2, 139-155.

Le decisioni lavorative possono esse stesse risentire delle condizioni di accesso agli asili nido, soprattutto nei sistemi europei caratterizzati dal razionamento della domanda (Del Boca D. e Locatelli M. The determinants of motherhood and work status: a survey, CHILD Working Paper n.15, 2006) ]]> http://www.eticaeconomia.it/il-convegno-conclusivo-della-ricerca.html/feed 0 http://www.eticaeconomia.it/la-ricerca-sui-diritti-di-cittadinanza.html http://www.eticaeconomia.it/la-ricerca-sui-diritti-di-cittadinanza.html#comments Wed, 13 Oct 2004 08:48:00 +0000 FrizzutoMgavrila http://www.eticaeconomia.it/?p=282 Informazione e problematiche dello Stato sociale

Continua la ricerca di Etica ed Economia su “Diritti di cittadinanza e modelli di Stato sociale” cofinanziata dalla Fondazione Cariplo. Ogni mese il Menabò on line pubblicherà un contributo.

Nell’ambito del progetto di ricerca sul tema “diritti di cittadinanza e modelli di stato sociale”, curato da studiosi di vari atenei italiani, abbiamo scelto di focalizzare l’attenzione sul ruolo dell’informazione “aperta” verso il cittadino all’interno di un sistema democratico.

La centralità acquisita dal fattore “comunicazione” nelle istituzioni, in un periodo in cui l’efficienza dello Stato migliora, grazie all’appropriazione delle logiche e dei meccanismi dei new media, è stata indicata dall’affermazione significativa di Ardigò (1993)“…la richiesta democratica che più di recente si è diffusa nei paesi dell’Europa occidentale è proprio nella direzione dei diritti ad essere informati, specie da parte degli Stati; e ciò come l’ampliamento dei diritti di cittadinanza”1.

L’informazione ha caratterizzato la democrazia fin dall’antichità, a partire dalla forma di costituzione politica realizzatasi nell’antica città-stato d’Atene2 : la polis offre il campo aperto a chi vuole distinguersi onorevolmente, i cittadini trattano in modo uguale con eguali, anche se ognuno si sforza di emergere. Secondo Habermas, il concetto di “pubblico” è stato tradizionalmente contrapposto a “privato”: nella città-stato greca, al culmine del suo sviluppo, la sfera della polis, che è comune ai liberi cittadini, era rigorosamente separata della sfera dell’oikos, propria d’ogni singolo (idion) e la vita pubblica (bios politikòs) si svolgeva sulla piazza del mercato (l’agorà). Essa, però, non era legata ai fatti locali: il carattere pubblico si costituiva tanto nel dialogo (lexis), che poteva assumere anche la forma del dibattito e della sentenza giudiziale, quanto nell’agire comune (praxis), “riguardi esso la condotta della guerra oppure i giochi agonistici”[1]. Secondo lo stesso Habermas, coloro i quali sono chiamati spesso a legiferare sono esterni alla città stato e la redazione delle leggi non appartiene specificamente ai compiti pubblici. L’economia schiavistica in forma patrimoniale costituiva il fondamento dell’ordinamento pubblico, mentre la sfera privata favoriva l’ammissione nella polis dell’oikos despòtes, depositario di ricchezza mobile e proprietario di forza lavoro, la sfera pubblica si qualificava come un “regno della libertà e del permanente”.

Per i Greci, nella luce della sfera pubblica, tutto è visibile a tutti. Seguendo la stessa linea, le democrazie contemporanee, hanno mantenuto la connessione logico-semantica tra pubblicità e visibilità, nel senso di legame stretto tra l’essere pubblico di un fatto o di una decisione e il suo essere disponibile alla vista di una pluralità di individui: da qui l’importanza riconosciuta, nei regimi democratici moderni, alla trasparenza delle istituzioni nei confronti dei cittadini, a cui non deve essere negato l’accesso ai luoghi e ai contenuti delle decisioni. Alla necessità per il potere di essere trasparente nei suoi meccanismi ed accessibile, i media elettronici, prima, e le nuove tecnologie, più recentemente, hanno offerto straordinarie opportunità: da un lato, hanno reso visibili gli uomini che gestiscono il potere, esponendoli al giudizio immediato degli elettori; dall’altro, hanno reso concreta la possibilità di comunicare direttamente con gli eletti o con le istituzioni, rovesciando il tradizionale equilibrio tra emittenti delle informazioni e destinatari. Nell’era di Internet, infatti, il cittadino – almeno in linea teorica- non è più solo un destinatario passivo delle informazioni, secondo uno schema verticale e gerarchico, ma acquista la dignità di interlocutore attivo delle istituzioni e degli eletti, a cui può rivolgersi in prima persona per formulare quesiti o richiedere prestazioni e servizi.

Cristante, all’interno di un più ampio discorso sulla manifestazione dell’opinione pubblica negli Stati Uniti3, visti come proponenti del più avanzato modello di democrazia, distingue tra quattro attori, che sono compresenti in ogni contesto comunicativo e che hanno favorito il passaggio dalla sfera privata alla sfera pubblica: si tratta delle “minoranze attive”, gruppi d’interesse e di pressione, del “pubblico generalista”, dei “media” nel loro complesso e dei “decisori istituzionali”. Non possiamo parlare della dimensione matura dei processi d’opinione pubblica nella società dell’informazione all’esterno dell’interazione di questi quattro attori. Queste interazioni si verificano nello spazio della doxasfera e si sviluppano non fuori da una relazione di potere. Fra i soggetti discrezionali del potere (le lobby, i media e le élite economiche), nel contesto statunitense, le lobby rappresentano “la sintesi terminologica del potere associativo, laddove gli individui si aggregano per perseguire finalità condivise e per rendere vincenti gli interessi nascosti dietro le finalità medesime” (gruppi fortemente formalizzati come sindacati, partiti, associazioni professionali o informali di tipo movimenti e gruppi di pressione). I media, invece, sono percepiti come una “sintesi narrativa delle azioni sociali giudicate rilevanti”, il progetto immateriale capace di mettere in relazione sensibile gli individui attraverso la regola degli eventi messi in comune.

Infine, le élites economiche determinano posizioni decisive nelle strategie della globalizzazione. Mettendo insieme, nello stesso “athanore”, la mappa del potere e la sfera dell’opinione, possiamo avvicinare l’interpretazione dei flussi comunicativi ad un registro semiotico-sociologico rappresentativo, per il modo di vivere il conflitto e la tensione nella contemporaneità, nel passaggio in cui si trova lo Stato sociale ed, implicitamente, la Pubblica Amministrazione come organo esecutivo dello Stato italiano. Il percorso sulle problematiche dell’informazione pubblica, che, pur essendo sottoposta alla sorveglianza dei media rimane lo strumento che dovrebbe garantire uguale accesso alle istituzioni statali, rivela la stretta connessione, istituitasi tra la democrazia e l’amministrazione, due termini che fino al secolo scorso erano considerati opposti e che oggi, invece, rappresentano due aspetti imprescindibili ed inseparabili della vita democratica.

Nel modello tradizionale, l’amministrazione appariva, per molti versi, estranea alle istanze democratiche, isolata dagli interessi della maggior parte dei cittadini, a causa delle forme del governo4; in tale contesto, le funzioni dell’amministrazione si riducevano alla cura dell’ordine pubblico, della difesa, del fisco, trascurando l’ordine sociale e facendo registrare un distacco progressivo tra il diritto amministrativo ed il diritto comune.Questi caratteri sono mutati lentamente, in conseguenza dell’evoluzione della forma del governo: un momento particolarmente importante di questo processo evolutivo si è registrato con la Costituzione del 1948, che affermava il principio della sovranità popolare e quello dell’uguaglianza fra i cittadini (formale e sostanziale).

L’indebolimento dei legami tra i cittadini e lo Stato ha generato una profonda sfiducia nella pubblica amministrazione, vista come organo operativo dello Stato, arrivando a quello che Abruzzese sintetizzava nella frase: “…i cittadini sono sempre di meno, coincidono semplicemente con il ceto politico e i vertici della Pubblica Amministrazione… Non è più il cittadino che abita la metropoli a costituire l’identità maggiormente riconoscibile, ma il consumatore che abita in quel luogo sterminato che è il mercato.”5 Se esiste il pericolo che il cittadino sia fagocitato dal mercato ed, implicitamente, dalla grande massa dei consumatori, non è, forse, in pericolo la stessa esistenza dello Stato sociale come controparte per la contrattazione di un sistema di diritti e doveri del cittadino?

In tale contesto, la comunicazione si rivela non più come una semplice formalità per conservare la facciata delle istituzioni dello Stato, ma come una vera e propria azione sociale: le istituzioni pubbliche devono, allora, incentrare il loro sforzo nella ricerca di quelle forme di comunicazione che rendano possibile il mantenimento della funzione sociale dello Stato e dei legami sociali all’interno della “polis”.
La legge 150 del 2000 rappresenta, in questo senso, un grande passo avanti poiché ha segnato la legittimazione degli strumenti e delle forme di comunicazione pubblica all’interno della generale riforma dell’agire amministrativo, intrapresa nell’ultimo decennio di storia italiana. Ma il problema etico delle amministrazioni dello Stato italiano è appena iniziato: al di là della necessità di distinguere tra le funzioni di Informazione e di Comunicazione nelle istituzioni pubbliche, si innescano altre questioni rilevanti.

Come prima conseguenza e priorità per la comunicazione istituzionale della suddetta legge appare la necessità di un’evoluzione dei linguaggi utilizzati.

Si pensa, prevalentemente alla personalizzazione del messaggio emesso dallo Stato, poiché non esiste più un grande pubblico, ma dei pubblici di riferimento, oppure dei singoli cittadini, che hanno bisogno di una specifica assistenza. In questo modo si realizza ciò che Gerbner denominava “pubblicazione”, ossia la trasferta dei sistemi di conoscenza dalla sfera privata alla sfera pubblica, creando nuove basi di pensiero collettivo6. Il problema potrebbe essere risolto tramite la possibilità di partecipazione alla vita del paese garantita da Internet7, oppure, nel caso delle istituzioni dello Stato, tramite Reti Civiche, che propongano informazioni socialmente utili. Si assicurerebbe, in tale modo, un nuovo tipo di accesso al benessere sociale, richiesto dall’evoluzione della società ma condizionato dall’accesso all’informazione.

La rielaborazione dei contenuti rappresenta il secondo imperativo del nuovo modello di Stato Sociale: se è vero che la Rete può essere un efficace e democratico mezzo di comunicazione istituzionale, il problema da risolvere riguarda il contenuto da comunicare tramite tale mezzo, tenendo presente che la crisi dei partiti e delle grandi organizzazioni di massa ha indebolito il ruolo della comunità organizzata ed ha creato una molteplicità di utenti, che hanno bisogno di un numero altrettanto grande di informazioni e di formule personalizzate. L’informazione che viene messa in rete dovrebbe essere trasmessa sia in formula originaria (legge; decreto legge; regolamento etc.), che in una formula esplicita, meno opaca, comprensibile, per limitare la vulnerabilità dei cittadini di fronte alle istituzioni e fornire a tale scopo elementi di conoscenza e cultura attorno a cui si possa riavviare un processo di socializzazione della politica.

1 Ardigò, A., Lo specchio e la lente: crisi e informazione, a cura di Jacobelli, J., Laterza, Bari, 1993, pag. 11

2 Habermas, J., Storia e critica dell’opinione pubblica, Laterza, Bari, 1971

3 Cristante, S. in Morcellini, M., Sorice, M., Dizionario della comunicazione, Editori Riuniti, Roma, 1999

4 [i]Vedi i momenti della formazione del Regno d’Italia e lo Stato Albertino

5 cfr. Abruzzese A., Nuovi soggetti digitali: Stato, società, cittadini, in “Rivista trimestrale del Ministero delle Finanze. Lo Stato Elettronico. New Media e pubblica amministrazione”, n. 1/2000, pag. 9-10

6 Gerbner, G., Mass Media and Human Communication Theory, in F.E.X. Dance (a cura di), Human Communication Theory, Holt, Rinehart and Winston, New York, 1967, pag. 40-57

7 Nell’interpretazione di Parascandolo, l’Internet può portare all’invenzione di una nuova categoria di opinione pubblica; il cittadino della rete interagisce, s’informa, chiede e da delle risposte. Ma non dobbiamo dimenticare che si tratta sempre di un mezzo che non è ancora alla portata di tutti e che può avere i suoi sviluppi, positivi oppure negativi, dal punto di vista scelto come riferimento.

… la filantropia, o amore universale e dell’umanità, non fu proprio mai né dell’uomo né de’ grandi uomini, e non si nominò se non dopo che, parte a causa del Cristianesimo, parte del naturale andamento dei tempi, sparito affatto l’amor di patria, e sottentrato il sogno dell’amore universale (ch’è la teoria del non far bene a nessuno) l’uomo non amò veruno fuorché se stesso…

(Giacomo Leopardi)

L’anno Duemila sarà forse ricordato dai posteri come qualcosa di più di un simbolo in questa nostra civiltà occidentale.

A partire dalle conquiste dei cittadini greci, dalle lunghe e faticose lotte degli schiavi in tutto il mondo per l’abolizione della loro condizione di esseri umani di seconda classe, dalla liberazione dalla servitù della gleba, dalle lotte degli eretici per ottenere un riconoscimento che non fosse quello della graticola, fino agli scioperi e alle manifestazioni dei lavoratori, alle battaglie delle donne e degli omosessuali; il mondo che ora definiamo industrializzato ha visto importanti gruppi sociali ottenere il riconoscimento dei loro diritti dopo anni, secoli, di battaglie, dopo essere stati sterminati e impotenti per generazioni.

In questi giorni i governi europei hanno deciso, effetto forse del fascino giubilare, di invertire il corso della storia. Hanno messo al lavoro i loro migliori specialisti per stilare una esauriente carta dei diritti fondamentali di noi cittadini europei. Un importante lavoro che nessuno aveva domandato.

Ma c’è di più. Da più parti si ventila l’ipotesi di referendum nazionali sulla suddetta carta. In pratica, al volgere del Millennio i diritti sono qualcosa da cui gli stessi cittadini si devono difendere con tutti gli strumenti disponibili. Magari vedremo i cittadini danesi scappare a gambe levate dal pericoloso mostro ripetendo il no di poco tempo fa alla moneta unica.

Esiste dunque questo paradosso cui bisogna trovare una risposta.

Per dare un senso alle affermazioni precedenti occorre prima di tutto considerare perché ci troviamo di fronte al paradosso di diritti ‘gettati’ dai governi in pasto a cittadini indifferenti. La mia risposta è essenzialmente che non esiste alcun paradosso: i cittadini europei sono indifferenti al tema dei diritti perché questi sono già efficacemente tutelati dagli stati facenti parte dell’Unione e dal sistema comunitario.

Il trattato di Parigi e quello di Roma non fanno esplicita menzione alla protezione dei diritti umani fondamentali. Tuttavia l’Unione, prima Comunità, è stata nel corso della sua storia ‘costretta’ ad affrontare il nodo della protezione dei diritti fondamentali. E’ stata costretta a farlo da quando la Corte di giustizia delle Comunità ha messo a punto la sua giurisprudenza definendo i principi della supremazia delle leggi comunitarie e del loro effetto diretto[1] sul cittadino. Tali principi non sarebbero stati sostenibili, non sarebbero stati riconosciuti dalle nazioni europee, senza essere incardinati in un sistema di garanzie legali e giuridiche che vi ponessero un freno.

La Corte di Lussemburgo ha dunque elaborato un approccio alla tutela dei diritti fondamentali che tiene conto dei diritti sanciti nelle costituzioni nazionali nonché nella Convenzione europea dei diritti umani, ma segue un suo criterio particolare che si fonda sull’interesse generale:

The introduction of special criteria for the assessment stemming from the legislation or constitutional law of a particular Member State would, by damaging the substantive unity and efficacy of Community law, lead inevitably to the distruction of the unity of the Common Market and the jeopardizing of the cohesion of the Community.

Così com’è impostata, la difesa dei diritti fondamentali postula un cittadino europeo dalla doppia identità. La sua identità nazionale viene salvaguardata da una difesa dei diritti da parte delle istituzioni nazionali, mentre la sua identità di cittadino dell’Unione gli vede riconosciuti una serie di diritti garantiti dalle istituzioni comunitarie. A ciò va aggiunto che il Trattato sull’unione europea fa esplicita menzione nell’articolo 6 alla difesa dei diritti fondamentali.

Seppure la modalità della difesa dei diritti fondamentali può sembrare complessa, non si può certo dire che il cittadino comunitario sia carente in diritti o in balia di poteri incontrollati.

Perché dunque il Consiglio europeo di Colonia del 3-4 giugno 1999 ha adottato una ‘decisione’ in merito alla stesura di una Carta dei diritti fondamentali del cittadino europeo? Perché tanto sforzo per costituire una Convenzione incaricata della redazione di questa Carta? Una Convenzione che ha lavorato con celerità e ha prodotto un documento in attesa di giudizio al prossimo Vertice di Nizza di dicembre.

La mia spiegazione è duplice. L’attenzione ai diritti fondamentali, i riflettori puntati su questo retaggio di lotte passate, maschera i veri problemi che l’Unione deve affrontare: l’elaborazione di una Costituzione per l’Europa intesa come un nuovo patto fra i cittadini delle nazioni e le istituzioni europee, nonché la definizione del modello economico e sociale che viene auspicato per lo spazio europeo. Mentre può risultare relativamente facile far passare senza suscitare clamori e subbugli in tutta Europa un documento sui diritti, un elenco di articoli già sottoscritti, un dibattito sulla Costituzione dell’Unione risulterebbe drammatico, lungo, porrebbe in discussione la stessa democraticità della costruzione comunitaria. Va notato a margine che lo stesso originale sistema della Convenzione in cui sono rappresentati i principali organi comunitari nonché i parlamenti nazionali prefigura un organo destinato a compiti più elevati.

Il dibattito politico di quest’anno sta a dimostrare chiaramente quanto detto sopra. Sono intervenuti, tra gli altri il ministro, tedesco Fischer, il presidente francese Chirac, il presidente italiano Ciampi, il presidente della Commissione europea Prodi, il primo ministro inglese Blair, tutti parlando del futuro dell’Unione, tutti accennando di sfuggita alla Carta ma centrando la loro attenzione ad una Costituzione per l’Europa. Nel recente intervento del commissario Antònio Vitorino su La Carta de Derechos Fundamentales y el Futuro de la Uniòn Europea[2] l’unico concetto del lungo discorso evidenziato in grassetto è ‘la dimensiòn constitutional’. Un recente numero di the Economist titolava “our Consitution for Europe” e inseriva come allegato un documento prodotto dagli esperti legali vicini al settimanale britannico. Nell’ultimo intervento del leader dei verdi europei Daniel Cohn-Bendit nella stessa pagina si fa riferimento otto volte ad una Costituzione e solo una alla Carta. Ma non si tratta solo di una questione di numeri.

Il problema è che accogliendo, sebbene gradualmente, una parte d’Europa che per cinquant’anni ha vissuto un sistema politico e sociale diverso dal nostro, ci troviamo nella necessità, come in un modello di filosofia dialettica, di definire noi stessi. Cos’è l’Europa, qual’è la sua Costituzione? La necessità di codificare i nostri diritti non è che un simbolo di un problema più grande.

Wieler cita in inglese un passo del Vecchio Testamento, un passo che lui chiama ‘momento costituzionale’, laddove si dice:

And Moses wrote all the words of the Eternal…And took the book of the Convenant and read in the audience of the people: And they said, All the Eternal hath spoken we will do, and hearken”[3]

Questo sistema di fondazione di una comunità è evidentemente qualcosa di lunga durata nella tradizione Occidentale che vale in parte anche per la creazione delle Comunità Europee dopo la Seconda guerra mondiale. A una società in crisi e devastata dalla guerra, si pensi in parallelo alla tragedia del popolo ebraico in fuga dall’Egitto, viene proposta la visione di futuro di pace basato sull’accettazione di alcune regole di convivenza; cosa potevano fare gli europei se non accettare tali regole e solo in un secondo tempo pensare a caricarle di linfa vitale.

I governi europei si trovano a confrontare, in questi anni dopo la caduta del muro di Berlino, in questi stessi giorni, un nuovo ‘momento costituente’. Emerge la necessità di un nuovo patto costituzionale fra il popolo europeo e le sue istituzioni comuni. Si tratta di legittimare, forse per la prima volta, decisioni prese nell’immediato dopoguerra sotto il duplice impulso della fame e del pericolo di espansione dell’Unione Sovietica. Il problema è che non si tratta di un popolo europeo con le spalle al muro, vittima della guerra e della fame, memore di massacri, ma di un popolo che vive in uno stato di benessere come mai prima d’ora.

Nelle menti dei politici, nonché di tutti coloro che in un modo o nell’altro meditano il dibattito sul futuro dell’Europa si va riproponendo la discussione aperta in Germania sulla ratifica del trattato di Maastricht. Si poneva allora la questione del prevalere o meno della legislazione europea su quella nazionale e in particolare su chi fosse giudice della ‘competenza delle competenze’ fra legislazione nazionale e comunitaria: se la Corte costituzionale tedesca o la Corte di giustizia europea. Un dilemma che sembrava doversi risolvere nell’ambito tecnico-giuridico ha assunto un significato ben più ampio coinvolgendo un eminente giurista tedesco, Dietmar Grimm, e uno dei più popolari filosofi tedeschi, Jurgen Habermas. L’Europa aveva bisogno di una nuova costituzione?[4]

Il dibattito ha chiaramente assunto carattere filosofico. Laddove Grimm ammoniva contro l’imposizione di un’astratta cittadinanza europea e delle sue istituzioni imposte, nel timore che una Costituzione europea che non fosse l’espressione e il prodotto vitale di un popolo europeo avrebbe unicamente creato una nuova classe di burocrati sovranazionali senza rapporti con la società e nemici della democrazia. Habermas rovesciava la questione mettendo sotto accusa l’idea di una cittadinanza fondata sull’esistenza di un non meglio definito, peggio ancora se definito etnicamente, popolo europeo e valorizzava la capacità creativa delle norme, in modo speciale la capacità creativa dei diritti incardinati in una costituzione. In poche parole nel pensiero di Habermas se un popolo europeo non c’è bisogna inventarlo, non ultimo valendosi delle possibilità di coinvolgimento ideale offerte dall’adozione di una Costituzione.

Il dibattito sulla Carta dei diritti cela questo ben più ampio dibattito sulla legittimità della costruzione europea, aggiungerei anche sul suo modello socio-economico. Questo è ben dimostrato dal fatto che gli articoli più discussi durante l’elaborazione della Carta sono stati quelli sui diritti sociali. Solo i diritti sociali (forse insieme a quelli sul patrimonio genetico) sono in grado di suscitare un vero dibattito, dividere governi e poteri economici, gli stati che per tradizione si rifanno al pensiero di Smith da quelli che hanno una tradizione di interventismo.

Robert Batinter[5], che è stato ministro della Giustizia in Francia nonché presidente della Corte Costituzionale francese ammonisce che se la Carta “devait marquer un renoncement à la reconnaissance dans l’Union des droits sociaux que la France tient pour fondamentaux, alors la charte constituerait, non pas l’affirmation d’un progrès mais l’expression d’un recul au regard des nos valeurs fondamentales”. L’animosità suscitata dal tema diritti sociali mostra che questi sono al cuore, insieme alla necessità di una Costituzione, del vulcano eccitato dell’integrazione europea. Il dibattito di ‘Etica ed Economia’ sul futuro del Welfare state investe il tema della costituzione economica dell’Europa.

Non bisogna diluire il tema dei diritti fondamentali nell’oceano dei diritti di un’umanità che come tale non esiste, memori del timore del Leopardi verso un generico amore per il prossimo che altro non vuol dire se non la rinuncia ad agire, il ritorno al proprio particolare di chi non vede nell’uomo un animale sociale. In questo senso mi sembra positiva la decisione di stilare una lista dei diritti del cittadino europeo, contributo alla creazione di un sentimento di patria europea, per infondere linfa vitale a una costruzione che si è evoluta in gran parte nell’incoscienza generale.

Dobbiamo però renderci conto che viviamo il momento della definizione di una nuova patria dai confini differenti dalla nostra patria nazionale, una patria che si viene modellando nella dialettica con i paesi dell’Europa dell’Est, che deve produrre una Costituzione come nuovo patto con i cittadini dell’era del benessere, che deve indagare il modello economico e sociale da perseguire. La costruzione europea sembra ora una chiassosa processione che muove senza sapere verso quale chiesa spiegando alto lo stendardo dei diritti fondamentali e sperando che questo porti consiglio.

[1] Questi principi sono stati affermati negli anni 60 principalmente nelle sentenze van Gend and Loos e Costa v. Enel

[2] Antonio Vitorino La Carta de Derechos Fundamentales y el futuro de la Union Europea, conferencia de Clausura, Madrid, 20 ottobre 2000

[3] J.H.H. Weiler op.cit.

[4] Contentuo in AAVV Europe 1996

[5] Le Monde, 20 giugno 2000

E’ importante questa premessa, perché anche se l’eccessiva introduzione di cibo da parte della maggioranza degli individui del mondo sviluppato è l’altra faccia del sistema che invece affama il resto del mondo, la definizione e le problematiche connesse alla sicurezza alimentare non sono sicuramente le stesse. In realtà questa divisione è molto schematica e quindi imprecisa in quanto sacche sempre più consistenti di individui nel mondo sviluppato, soprattutto nelle megalopoli, non hanno garanzie di avere a disposizione cibo sufficiente per la sopravvivenza. Lavoratori immigrati, minoranze etniche, lavoratori non specializzati e disoccupati vanno ad aumentare il numero dei vecchi e nuovi poveri. Nel mondo sviluppato la causa della mancanza di cibo è la povertà dovuta alla mancanza di lavoro.

Se si parla del mondo in via di sviluppo, bisogna considerare che un quinto dei 5.000.000.000 di persone che popolano il mondo non possiede nulla, sopravvive con meno di un dollaro al giorno a persona, non ha acqua potabile ed è completamente analfabeta. La maggior parte di queste persone spende più dell’80% di ciò che guadagna per il cibo che non è comunque sufficiente a coprire i fabbisogni; il costo di un gatto di casa negli USA è più del doppio di quello che guadagna una di queste persone. E’ chiaro quindi che per questa parte del mondo il concetto di sicurezza alimentare può identificarsi solo con il concetto di cibo a disposizione per la sopravvivenza, senza andare molto per il sottile.

La sicurezza alimentare è non solo la sicurezza che gli alimenti che vengono introdotti giornalmente coprano il fabbisogno quantitativo e qualitativo per il mantenimento e per lo svolgimento delle attività, sia negli individui adulti che in quelli durante le diverse fasi dello sviluppo e nelle diverse situazioni fisiologiche (es. gravidanza e allattamento) e patologiche, ma anche che non contengano sostanze che possono danneggiare la salute. Il concetto di fabbisogno dei diversi nutrienti, sia macro che micronutrienti, non è statico ma si è modificato e continua a variare anche notevolmente nel tempo soprattutto con l’aumentare delle conoscenze sulla funzione degli stessi e dei meccanismi molecolari con cui questi vengono utilizzati, ma anche in rapporto a come varia nel tempo il significato di fabbisogno. Fabbisogno infatti nella storia della Scienza dell’Alimentazione era considerata la quantità di un dato nutriente che in una data situazione fisiologica impedisce l’insorgenza di sintomi di carenza. Il concetto è semplice ma nell’applicarlo insorgono immediatamente problemi. Quale è la variabilità individuale? Quindi quanto deve essere largo l’intervallo consigliato per una popolazione? Cosa vuol dire in termini fisiologici quantità che impedisce l’insorgere della carenza? La quantità che impedisce l’insorgere della carenza in un gruppo di individui sani è ancora sufficiente in caso di infezione virale come per esempio di un banale raffreddore o di influenza? E’ stato dimostrato infatti che carenze anche marginali di vari nutrienti (vitamina A, ferro e altri) non si esplicano in nessun modo in individui che stanno bene ma, influenzando negativamente la risposta immunitaria, hanno effetti deleteri in caso di attacco batterico o virale. Il ragionamento vale comunque per singoli nutrienti. E’ ovvio che siccome i nutrienti si trovano negli alimenti e questi in diete composite, tutto si complica in quanto la biodisponibilità dei singoli nutrienti varia a seconda della composizione della dieta in cui si trovano. Il concetto di biodisponibilità dei nutrienti ha infatti nell’ultimo decennio rivoluzionato la Scienza dell’Alimentazione in quanto ha messo in evidenza che ha poco senso parlare di fabbisogno di un nutriente se non si aggiunge in che alimento è contenuto, con che dieta, preparata come e quale è la situazione fisiologica dell’organismo che lo introduce. La sicurezza alimentare, considerata quindi solo dal punto di vista della adeguatezza a soddisfare i fabbisogni, anche se i dati scientifici provenienti da ricerche che utilizzano metodi molto sofisticati si stanno accumulando in gran numero, è basata ancora su dati vecchi, approssimativi e comunque epidemiologici e che quindi possono non adattarsi a singoli individui.

Ma esiste l’altro aspetto della sicurezza alimentare nel mondo sviluppato in cui il problema sociale è il sovrappeso piuttosto che l’insufficienza di cibo a disposizione; ed è quello del pericolo che il cibo che viene introdotto sia contaminato da sostanze dannose aggiunte o formate nell’alimento stesso durante le diverse fasi della produzione oppure che siano dannose alla salute possibili modifiche prodotte volontariamente o involontariamente nell’alimento stesso.

Le emergenze come “mucca pazza”, pollo alla diossina, fragole ai pesticidi, polenta agli OGM (Organismi Geneticamente Modificati), pasta irradiata, vino al metanolo, hanno fatto sì che mangiare è diventato in questi ultimi anni per il cittadino comune che guarda la TV e legge i giornali ma non ha una preparazione specifica nel campo, quasi un incubo. Il consumatore che deve giornalmente o settimanalmente procurarsi il cibo, non sa più di chi fidarsi. Sotto accusa è quasi sempre l’industrializzazione della produzione alimentare. Tuttavia da un punto di vista storico sicuramente questa accusa non è fondata. Infatti con l’industrializzazione della produzione alimentare, il cibo che abbiamo a disposizione è molto più sano oltre che molto più abbondante. Dall’inizio del secolo ad oggi per esempio il numero di decessi per intossicazione alimentare si è più che dimezzato. Tuttavia gli ultimi scandali dimostrano che ci sono grosse correzioni da fare nelle strategie dell’alimentazione e soprattutto che è necessario aumentare le precauzioni.

Il principio di precauzione, formulato per la prima volta negli anni ’70, è diventato uno degli elementi fondanti delle moderne politiche sanitarie e ambientali. Sebbene radicato nel diritto internazionale, in particolare nei trattati istitutivi dell’Unione Europea, il principio ha acquistato particolare visibilità solo dopo la Conferenza delle Nazioni Unite su “Ambiente e Sviluppo” svoltasi a Rio de Janeiro nel 1992, il cui documento finale è noto come “Dichiarazione di Rio”. In questi ultimi anni, il principio è stato progressivamente incorporato anche nelle legislazioni nazionali.

Il principio di precauzione ha suscitato molte polemiche, anche perché è stato da molti interpretato come una forma velata di protezionismo commerciale utilizzato per esempio per bandire la carne bovina statunitense a causa dell’utilizzo permesso in quel paese dell’ormone della crescita, o l’importazione nei mercati europei di piante geneticamente modificate. Sebbene esso appaia ovvio, la sua messa in pratica presenta molte difficoltà, in parte legate alla sua stessa definizione. In molti dei documenti in cui è richiamato, il principio non è definito affatto. In altre circostanze è definito implicitamente, come nella dichiarazione di Rio in cui l’articolo 15 recita:” Al fine di proteggere l’ambiente, l’approccio cautelativo deve essere largamente applicato dagli stati secondo le loro capacità. Quando vi sono minacce di danni seri e irreversibili, la mancanza di conoscenze scientifiche complete non deve essere usata come un motivo per rimandare misure economicamente efficaci per prevenire il degrado dell’ambiente”.

Nel diritto internazionale sono state individuate almeno una dozzina di diverse definizioni del principio di precauzione, fra esplicite e implicite: alcune sono molto stringenti ed altre meno. La dichiarazione di Rio fa parte delle prime, tanto che alcuni paesi non l’hanno accettata ed altri l’hanno ammorbidita, ad esempio cambiando “danni seri o irreversibili in “danni seri e irreversibili”, modifica che ne limita notevolmente il campo di applicazione.

Due documenti della Commissione della UE (CE) sono particolarmente importanti. Il primo del 1998 emanato dalla Direzione Generale XXIV (Diritti dei consumatori e protezione della loro salute) definiscono formalmente il principio di precauzione come “un approccio alla gestione del rischio che si applica in circostanze di incertezza scientifica e che riflette l’esigenza di intraprendere delle azioni a fronte di un rischio potenzialmente serio senza attendere i risultati della ricerca scientifica”.

Si nota che, tanto nell’enunciato della Dichiarazione di Rio quanto in quello della CE, l’applicazione pratica del principio è impossibile o si presta ad arbitrarietà. L’incertezza è infatti insita nella scienza, ed il principio dovrebbe quindi applicarsi sempre, indipendentemente dai dati della ricerca. In base agli stessi argomenti, si può cogliere una contraddizione interna nella definizione della CE, perché i risultati attesi della ricerca, qualunque essi siano, saranno sicuramente affetti da un certo grado di incertezza. In realtà i documenti CE sono stati prodotti per far fronte a queste difficoltà e rappresentano “Linee Guida” per l’applicazione del principio. Sia il primo già citato, che il secondo emanato nel 2000 come comunicazione della CE, enunciano una serie di criteri che richiedono che le misure adottate siano:

- proporzionate al livello di protezione scelto;

- non discriminatorie nella loro applicazione;

- coerenti con provvedimenti simili già adottati;

- basate su un esame dei costi e benefici potenziali dell’azione o dell’assenza di azione;

- oggetto di revisione alla luce di nuovi dati scientifici;

- in grado di definire responsabilità ai fini della produzione dei riscontri scientifici necessari per la valutazione più completa del rischio.

La comunicazione della CE premette a questi criteri una condizione pregiudiziale per prevenire l’arbitrarietà: “Il ricorso al principio di precauzione presuppone l’identificazione di effetti potenzialmente negativi che derivino da un fenomeno, da un prodotto o da una procedura, nonché una valutazione scientifica del rischio”.

Condizione quindi perché il principio venga invocato è che un potenziale danno alla salute o all’ambiente sia stato chiaramente identificato nella sua natura, anche se con incertezze sull’entità dei rischi ipotizzati e sull’effettivo nesso causale.

Questo chiarimento è fondamentale dal punto di vista metodologico, ma risolve solo in parte il problema. La letteratura epidemiologica è piena di studi “esplorativi” che mettono in evidenza associazioni statistiche tutte da verificare sul piano eziologico, così come la letteratura medica riporta “case reports” interpretati come un segnale di un problema sanitario che può poi mostrarsi infondato; e la letteratura biologica fornisce continue evidenze di effetti biologici che potrebbero, ma non sempre, implicare un rischio per la salute.

Il principio di precauzione crea quindi una situazione di conflitto con il metodo scientifico, che può essere superato solo rispondendo a due domande cruciali:

1. quale grado di evidenza scientifica è necessario perché un rischio sanitario possa dirsi identificato?

2. quanta mancanza di evidenza scientifica, dato che la scienza non può dimostrare l’assenza di un effetto, è necessaria perché un agente o un’attività umana possano essere considerati innocui?

Le due domande non sono speculari. Mentre infatti studi solidi possono fornire la “prova di pericolosità”, nessuno studio negativo può fornire “prova di innocuità”. Infatti la classificazione dell’Agenzia per la Ricerca su Cancro (AIRC) prevede sostanze “cancerogene” e sostanze “probabilmente non cancerogene”. Il termine “innocuo” dovrebbe quindi scomparire; il problema è stabilire quanta evidenza scientifica negativa debba ottenersi perché qualcosa possa essere definito “innocuo”.

La risposta non è univoca, perché è soggettivo non solo il concetto di innocuità, ma anche la percezione dei rischi, influenzata da fattori psicologici più che da conoscenze scientifiche oggettive.

Tutto ciò rende difficili e a volte ingestibili molti problemi sanitari e ambientali.

L’atteggiamento quindi di cautela nella protezione della salute è una scelta politica, certamente condivisibile come principio guida. Tuttavia, l’adozione di concrete misure di precauzione che non siano giustificabili dal punto di vista logico e scientifico, mentre non riduce le preoccupazioni dei cittadini, minaccia la credibilità delle autorità politiche e della ricerca.

Il principio di precauzione è comunque ormai radicato nelle politiche sanitarie e ambientali, e il suo valore etico è indiscutibile; conciliare scienza e precauzione è una sfida alla quale non ci si può sottrarre.

Il problema della sicurezza alimentare è quindi eminentemente politico, ma si basa o dovrebbe basarsi su conoscenze scientifiche. A parte il ruolo della pubblicità nell’orientamento delle scelte alimentari, efficace in particolare sui bambini, entrano in gioco molti fattori, fra cui la fiducia o meglio la mancanza di fiducia della gente comune nei riguardi dei politici ma anche degli scienziati, e il ruolo dei mezzi di informazione non sempre all’altezza della situazione soprattutto in fatto di attendibilità della informazione che spesso viene sacrificata per la sensazionalità della notizia, ma che in Italia è dovuta soprattutto all’ignoranza in materia scientifica dei cittadini e quindi anche della categoria dei giornalisti. L’obbligatorietà dell’etichettatura nutrizionale sugli alimenti sarà sicuramente un importante passo avanti nella tutela dei consumatori, ma non sarà sicuramente da sola la soluzione del problema in quanto il contenuto delle etichette non è facile da interpretare correttamente per l’utilizzo in pratica da parte di individui completamente privi di cultura in materia. Il grosso problema di civiltà e di democrazia è quello di come far crescere non solo la consapevolezza ma anche le conoscenze in questa materia dei cittadini in modo che diminuisca il baratro esistente fra una minoranza degli scienziati che sa e la società civile che non è in grado di giudicare e quindi di difendersi, facendo le sue scelte.